La primera medida que tomaron los Chicago boys, una vez instalados en posiciones de gobierno en Archiguay(*), consistió en la eliminación del control de cambios.
El control de cambios llevaba más de cuarenta años de aplicación casi ininterrumpida y se había transformado en la manera tradicional de procurar el equilibrio de la balanza de pagos en aquel país. Se lo había dejado en suspenso por breves períodos durante la segunda guerra mundial y fugazmente, durante la guerra de Corea. En aquellas ocasiones el crecimiento de las reservas había persuadido a las autoridades de la inutilidad de seguir comportándose como si las divisas poseyeran una escasez diferente de la de los demás bienes económicos. No obstante, no bien el flujo de reservas cambiaba de signo, la necesidad de reimplantar los controles se manifestaba como evidente a todos los gobernantes y a todos los dirigentes políticos, sin distinción de partidos.
El sistema sí había sido objeto de críticas reiteradas, de mucho tiempo atrás, desde el sector "liberal" de opinión, básicamente extrapartidario. Su planteamiento podría resumirse en los siguientes términos.
- El "control de cambios" no es más que un racionamiento de divisas. Es decir, un método para hacer coincidir la oferta de un bien con la demanda respectiva sin dejar funcionar el mecanismo de los precios. De hecho el control de cambios asigna una oferta dada de divisas, tantos millones de dólares al año, entre los demandantes que el sistema reconoce como legítimos, según un orden prioritario: empresas para materias primas, empresas para bienes de equipo, empresas para reembolsos de préstamos y pago de intereses y regalías, empresas para pagos de dividendos, individuos para viajes, individuos para pago de suscripciones a publicaciones, etc. Obviamente, al partir de una oferta a distribuir como un dato se prescinde del hecho fundamental de que la oferta de divisas, como de cualquier otro bien, depende del precio que rija en el mercado. Implícitamente, al racionar, se opta por un precio inferior al de equilibrio, al cual, sin racionamiento, la demanda debe resultar siempre superior a la oferta, dando lugar a manifestaciones de escasez tales como listas de espera en la autoridad racionadora y mercado negro. Lo mismo tratándose de divisas que de maníes.
- El sistema tiene efectos reales importantes. Básicamente, implica un impuesto a las actividades exportadoras, que se vuelca en un subsidio a los consumidores domésticos de la producción exportable y un subsidio a las empresas adjudicatarias de cupos de divisas que pagan los consumidores de bienes nacionales competitivos de los importables. Estos impuestos y subsidios implícitos, aparte de ser flagrantemente injustos, dan por resultado gruesas ineficiencias asignativas.
- Estas distorsionantes transferencias podrían eliminarse sin detrimento del equilibrio externo, con tal de que se permitiera que el precio de las divisas fuera fijado libremente por el mercado. El hecho de que institucionalmente se permitiera al tipo de cambio fluctuar sin restricciones no significa que los movimientos de esa variable tuviesen que ser bruscos, frecuentes, ni de gran magnitud. Una expansión del crédito acompasada con el crecimiento real traería estabilidad del tipo de cambio, por más que ninguna autoridad lo fijase.
- Una síntesis de este punto de vista podría expresarse recogiendo su crítica de que, bajo un régimen de control de cambios, el precio de las divisas no era realista. Si la autoridad monetaria expandía en exceso la oferta de moneda nacional, era natural que ésta se depreciara, y falto de realismo procurar que los controles mantuviesen apuntalada una cotización del peso archiguayo que los hechos del propio gobierno habían condenado irremisiblemente.
El nuevo régimen cambiario
Junto con la liberación de las transacciones sobre divisas, el nuevo régimen, asesorado por los Chicago boys, instituyó un sistema de minidevaluaciones, conforme al cual el Banco Central diariamente fijaba la cotización del dólar norteamericano. Como el dólar a su vez flotaba respecto del Deutsche Mark, el yen, el franco francés, el franco suizo y todas las demás monedas importantes, las cotizaciones de todas éstas variaban por el efecto combinado de las minidevaluaciones y de la apreciación o depreciación de cada una respecto del dólar.
No se enunció una regla bien definida acerca de cómo cuantificaba las minidevaluaciones el Banco Central, pero del comportamiento de éste y más aún, de su expresa adhesión a la doctrina del tipo de cambio realista, podía discernirse una norma bastante nítida: había que estimar las tasas corrientes de crecimiento de los precios en pesos dentro del país y en dólares en el exterior y descontando la segunda tasa de la primera se obtenía la tasa correcta de devaluación. No es que fuera fácil aplicar semejante fórmula, que implicaba arduos problemas de selección de los índices de precios pertinentes, pero parecía claro que el espíritu de la institución exigía aquella clase de conducta, si era que el tipo de cambio debía permanecer a través del tiempo sobre un plano de realismo.
A esta altura algunos lectores tal vez hayan percibido ya una cierta discordancia entre las críticas de los sectores "liberales" de opinión al sistema de control de cambios y la política que de hecho se aplicó cuando esos mismos sectores alcanzaron una posición de influencia en el gobierno.
Sin lugar a dudas aquellas críticas presuponían contraponer el sistema de control de cambios con un sistema de tipo de cambio libremente fluctuante. En efecto, este sistema es el que era aludido al atribuirse al tipo de cambio fijado por el mercado, sin interferencias oficiales, la virtud suprema del realismo. Sin embargo, en rigor, lo que se estableció fue un sistema de tipo de cambio fijado por la autoridad monetaria. Esta discrepancia no resultó en la práctica de mucha trascendencia, porque la gran frecuencia de los ajustes de paridad otorgaba tranquilidad a los observadores, en cuanto a que la autoridad monetaria no dejaría nunca que el peso archiguayo se apartara significativamente del dorado criterio del realismo. Recién cuando el sistema de minidevaluaciones más tarde dejó su lugar al sistema tabular (es decir, al anuncio de la paridad por medio de una tabla de cotizaciones futuras) se percibió nítidamente aquella discrepancia, aunque con más nitidez que precisión, ya que no se trataba de una discrepancia de la política propuesta por los economistas liberales con su propia doctrina, como en general se creyó, sino con la crítica particular que ellos habían dirigido al sistema de control de cambios. Pero el momento oportuno para desarrollar este importante tema vendrá cuando nos ocupemos del sistema tabular.
Liberalización del control de precios
El control de cambios fue, como señalábamos al comienzo, eliminado de un solo golpe. Esa remoción constituyó, podría decirse, la vanguardia de la marcha liberalizadora de la política. Detrás vinieron en número crecido otras medidas con una intención similar. En materia de precios de bienes y servicios, el control gubernamental había sido antes prácticamente omnicomprensivo. ¿Por qué controlaban los precios los gobiernos anteriores? Fundamentalmente, según declamaban, para combatir la inflación. Esta no era otra cosa que un alza sostenida de precios. ¿Qué más apropiado, entonces, para combatirla, que sujetar a licencia oficial cada aumento individual de precios? Así pensaban, en términos generales, los gobernantes de la etapa precedente. Con frecuencia daban la impresión de creer que el fundamento del sistema de control era evidente, y el hecho de que la inflación había fluctuado enormemente bajo aquel sistema, llegando a niveles de tres dígitos por períodos extensos, no parecía hacer mella en aquella sólida convicción.
Si se hurgaba un poco en los cimientos intelectuales del sistema, sin embargo, se encontraban los rudimentos del modelo económico en que el control de precios se apoyaba, cuyas premisas esenciales eran dos, a saber:
(1) El grado de monopolio en las industrias de Archiguay era elevado, consiguientemente el efecto restrictivo de la competencia sobre las decisiones empresariales de aumentar precios podía despreciarse.
(2) El volumen de ventas de cada industria era un dato estructural (y no una función del precio ni otras variables). La terminología del modelo hablaba de las "necesidades del país" en cada rubro. Esta es la cantidad que de hecho se consumiría, a menos que los abastecimientos fueran inferiores a ese parámetro estructural por obra del control de cambios y la consiguiente restricción de las importaciones.
Aceptadas estas dos premisas, el fundamento del control de precios se volvía indiscutible. En efecto, dadas ambas, cualquier aumento de un precio eleva las ganancias del empresario respectivo. Consiguientemente, si se presume que los empresarios buscan maximizar sus ganancias, como los economistas suelen presumir, se arriba sin dificultad a la conclusión de que, dejados en libertad, los precios tenderían a elevarse permanentemente, sin que el modelo tendiera a ninguna posición de equilibrio, y hasta tanto no se les opusiera nuevamente un límite externo, que es precisamente la función del control de precios.
Los economistas liberales habían criticado también por años este sistema, a lo largo de la siguiente línea argumental.
- El fundamento del sistema es insostenible. La primera premisa —grado de monopolio de las industrias— no tiene nada que ver con la inflación. Tal vez pudiera decirse que, con una estructura industrial muy monopólica, el nivel de los precios fuera mayor que con otra menos monopólica, pero ciertamente no puede afirmarse que los precios subirán en aquella más o más velozmente, que en ésta. La tendencia del modelo "dirigista" a la inestabilidad proviene enteramente de la segunda premisa, y en contra de ésta las pruebas empíricas son abrumadoras, a lo largo y a lo ancho del mundo. Su empleo en Archiguay, sostenían los "liberales", era fruto de una ilusión forjada por los propios controles aplicados por la política dirigista. La represión económica determina demandas excedentes (insatisfechas) en todos los mercados, que se traducen en alzas de precios, colas de consumidores, estantes vacíos en los comercios, y mercados negros. Mientras tanto, las ofertas resultan determinadas por los controles. Estas cantidades son fijas porque los controles las limitan consistentemente por debajo de sus niveles de equilibrio. Los dirigistas toman esas cantidades fijas por magnitudes de equilibrio, y las emplean para justificar la intervención gubernamental, cuando en realidad es la propia intervención gubernamental la que genera su fijeza.
- Carente de fundamentos, el sistema es además socialmente costoso, ya que: (a) despilfarra ingentes recursos en la Administración; (b) despilfarra recursos más ingentes aún en las empresas; (c) elimina los incentivos de las empresas para reducir costos; (d) los errores de aplicación suelen estar sesgados contra las empresas, deprimen aún más sus incentivos, y generan distorsiones en la asignación de recursos y (e) lo más importante, bloquean la función de los precios en la transmisión de información sobre las variaciones experimentadas por las fuerzas que actúan en los mercados.
- El objetivo de estabilidad de precios debe perseguirse, igual que la estabilidad del tipo de cambio, a través de la política monetaria, ya que tanto el alza de los precios como la depreciación cambiaria son sólo dos manifestaciones de un mismo acontecimiento, la inflación, y ésta es, al decir de Friedman, siempre y en todo lugar, un fenómeno monetario.
Así veían los economistas liberales, tanto el sistema de control de precios, como el fenómeno de la inflación que aquél procuraba en vano restringir. Su planteamiento suponía el control monetario, o sea la aptitud de la autoridad competente para regular la oferta de dinero. Ocurrió, sin embargo, que el sistema cambiario que hicieron implantar los Chicago boys implicaba la pérdida del control monetario para la autoridad respectiva. Esto causó un grave problema, respecto de la consecución de los objetivos antiinflacionarios. A su vez estas dificultades suscitaron cambios en la estrategia económica que estaban llamados a surtir efectos poderosos y dramáticos en la historia económica de Archiguay, pero esto cae ya en el territorio del próximo capítulo.
Liberalización financiera
El régimen anterior había practicado una minuciosa intervención sobre el sistema financiero del país. La entrada en el mercado de intermediación financiera estaba férreamente restringida, el crédito bancario estaba sujeto a rigurosos controles, tanto globales como selectivos, regía una garantía de depósitos a cargo del Banco Central y las tasas de interés, tanto activas como pasivas, estaban controladas.
El proceso de liberalización alcanzó a varios aspectos de este sector, aunque no a todos ellos, según oportunamente podemos apreciar. Ahora queremos referirnos a la liberalización de la tasa de interés, tanto por el señalado interés intrínseco que siempre reviste esta variable clave como por el papel protagónico que la misma estaba llamada a desempeñar en la evolución futura de los acontecimientos.
El sentido general de la intervención sobre las tasas de interés estaba vinculado a la política antiinflacionista. Toda vez que el control de precios se basaba en un estudio de los costos de los productos, es indudable que todo aumento de las tasas de interés tendía a reflejarse en los precios. Tal vez por ello muchos en Archiguay solían afirmar que las tasas de interés altas surtían un efecto inflacionario.
Por su parte los economistas liberales llevaban mucho tiempo oponiéndose al control sobre las tasas de interés. Una presentación cabal de su punto de vista sería más larga y compleja que la que hemos hecho anteriormente a propósito de los controles de cambios y de precios de bienes y servicios. A fin de no apartarnos excesivamente de nuestra línea de exposición, debemos dejar el detalle de esta cuestión para más adelante. Baste consignar aquí que los economistas liberales señalaban que el efecto neto de una liberalización de las tasas de interés ayudaría de manera fundamental a la política antiinflacionista, y sería decisiva para lograr el equilibrio externo. Señalaban además que la represión de la tasa de interés había destruido el mercado de capital en Archiguay, lo que por sí sólo era una fuente de ineficiencia asignativa más copiosa que todas las otras intervenciones gubernamentales juntas.
Otras reformas y algunos resultados
Lo que vamos discerniendo como la primera etapa del trabajo de los Chicago boys se complementó en el terreno fiscal. Hubo una enjundiosa reforma impositiva, cuyas líneas generales fueron: simplificación —se redujo notablemente el número de impuestos y con ello el costo global de la recaudación, tanto para el Fisco como para los contribuyentes— giro hacia la neutralidad —se prefirieron los impuestos que no afectaban sensiblemente el complejo de precios relativos, y por ende permitían a los mercados cumplir su función asignativa sin el peso de distorsiones que la estructura tributaria anterior generaba— y giro hacia la expeditividad —o sea que se dejaron de lado otras metas que no fueran la recaudación de fondos para la Tesorería, notablemente el objetivo de redistribuir el ingreso. Como consecuencia de la reforma impositiva, tal vez también gracias al ajuste de algunos resortes en el mecanismo de recaudación y al ambiente de orden y reafirmación de la autoridad que había traído consigo la Junta Militar, la evasión fiscal se redujo persistentemente y como además, según mencionaremos dentro de un instante, el sector real se puso a crecer, la recaudación experimentó un incremento espectacular en términos reales. Del lado del gasto público, se notaron signos de una olvidada preocupación por sujetar el comportamiento del Fisco a una disciplina adusta. En conjunto, los resultados consistieron en una reducción apreciable y sostenida del déficit.
En el ámbito de la producción, como acabamos de adelantar rápidamente se vio que el ya viejo estancamiento de la economía archiguaya cedía ante el impulso de la nueva política.
Los opositores formulaban una doble objeción para poner esta realización en tela de juicio. Aducían, en primer término, que el crecimiento económico se estaba logrando a expensas de una concentración del ingreso de los estratos superiores y en segundo lugar, que por no obedecer a reformas estructurales suficientemente profundas no sería "autosostenido". Los defensores de la política contraargumentaban, por su parte, que todos los estratos sociales habían experimentado alguna mejora de ingresos después de décadas de deterioro generalizado y que según la crítica constituía una pretensión arbitraria de controvertir el hecho innegable de que la teoría estructuralista, en cuanto aseguraba que no habría crecimiento hasta que se introdujesen ciertas reformas radicales, había sido desmentida.
Los propios Chicago boys estaban, sin embargo, disconformes con los resultados alcanzados en un terreno al que ellos mismos atribuían gran importancia: el de la inflación. En efecto, pese a las mejoras alcanzadas en materia de déficit fiscal, pese a la forma parsimoniosa en que se manejaba la política crediticia, los progresos alcanzados en este sector eran muy modestos y después de algún tiempo parecían haberse detenido por completo.
Esto les determinó a realizar una revisión a fondo de la política implantada, de donde surgiría la segunda etapa del experimento liberal en Archiguay.
NOTA: (*) El nombre Archiguay es un acrónimo usado en esta serie de artículos para designar un país imaginario, inspirado en la historia económica de Argentina, Chile y Uruguay durante la última década, que procura reflejar lo que la experiencia de los tres países tuvo de común o de más representativo.