En el último artículo pudimos apreciar que el sector público era consumidor. Vimos que consumía, en parte, su propia producción, y en parte la de otras unidades productoras. El dinero para pagar ese consumo debe, como es natural, obtenerse de algún lado. Este artículo se dedica a inquirir de dónde. Asimismo se pregunta de dónde sale el dinero que el sector público invierte, todo ello circunscrito a los subsectores que se financian básicamente con transferencias (gobierno general y sistema de la seguridad social).
Es mejor comenzar repasando las categorías fundamentales en la materia, las mismas que utilizaríamos a propósito de una unidad privada de consumo. Digamos, una familia. Para ello nos valemos del Cuadro 1.
El primer rubro comienza poniéndonos por delante el principio archiconocido que nos dice que el ingreso de las familias constriñe su consumo posible. En el corto plazo existen otras fuentes posibles de fondos. El rubro (4) puede ser negativo. Una unidad invierte negativamente cuando se transforma en una vendedora neta de activos. En el rubro (5) no aparece un ingreso sino de capital —de ahí el adjetivo del rubro en el Cuadro 1—, pues todas las riquezas son stocks finitos que una liquidación sostenida de activos agota tarde o temprano.
Todavía quedan otras fuentes para financiar el consumo. La unidad puede dejar que se reduzcan sus saldos bancarios y disponibilidades de efectivo (5.1) y puede tomar prestado (5.2). Tampoco estas fuentes, sin embargo, pueden suplir por largo tiempo la falta de ingresos.
Detengámonos un momento en el concepto de ahorro (línea 3). La magnitud de este rubro nos da la variación de riqueza de la unidad (sin contar con las variaciones de riqueza emanadas de subas y bajas del valor de los activos). Si el ahorro es positivo, la riqueza de la unidad aumenta, aunque se endeude en el período (rubro 5.2) o se reduzcan sus existencias de caja (rubro 5.1). Esto sólo significa que la inversión ha superado al ahorro.
Todo lo dicho sobre el ahorro debe relativizarse un tanto en la medida que usemos su expresión bruta, y no neta, como hacemos en el Cuadro 1. El ahorro bruto se vuelve neto cuando le restamos la depreciación del capital. Si el ahorro bruto es nulo, la riqueza de la unidad se reduce en el monto de la depreciación del capital. ¿Por qué usamos a veces la expresión bruta del ahorro, y lo mismo de la inversión? Básicamente por falta de datos sobre la depreciación, o consumo del capital, los que de hecho han de faltarnos a través de toda la incursión por las finanzas del sector público que nos proponemos llevar a cabo.
Para concluir esta revisión preliminar de conceptos básicos, debemos incluir el de restricción presupuestal. Hablar de la restricción presupuestal de una unidad consumidora cualquiera es una forma de recordarnos que los recursos son escasos. Los componentes de la unidad siempre podrán obtener alguna utilidad incremental expandiendo su consumo. Algún límite tiene que surgir de algún lado para restringir el nivel del consumo, que de otro modo crecería infinitamente. Las diferencias que pueden existir entre la restricción presupuestal de una unidad consumidora privada y otra pública nos ocuparán más adelante.
Vamos a dividir el sector público en cinco subsectores, que ya definimos en el artículo anterior: el gobierno central (GC), las Intendencias (GD), el sistema de la seguridad social (SS), las empresas industriales (EI) y las empresas financieras (EF).
Comenzaremos con los dos primeros, GC y GD, que juntos forman el gobierno general (GG). Nos interesa conocer el ahorro bruto y las necesidades financieras de cada subsector del sector público. Ello nos lleva a tratar de un modo especial las transferencias intrasectoriales. Básicamente, lo que hacemos es tratar las transferencias recibidas desde dentro del sector público como una forma de financiación del déficit, y no como un ingreso, y las transferencias pagadas a otros subsectores como una forma de disponer del superávit, y no como un gasto de consumo. Como resultado obtenemos un rubro llamado "necesidades financieras", N° 5 en el Cuadro 2, que está inmediatamente por encima de la línea que divide en dos las cifras. Una partida positiva en este rubro cuantifica el déficit financiero del subsector; una partida negativa significa superávit. Las transferencias intrasectoriales aparecen siempre debajo de la línea: las partidas negativas significan transferencias pagadas que disponen del superávit o agravan el déficit; las positivas contribuyen a solventar el déficit.
El Cuadro 2 está concebido en unidades monetarias de 1984, constantes, para permitir la comparabilidad de las columnas y recientes para ayudarnos a aprehender su significado. Podemos observar la participación de los GD en los flujos de ingresos y gastos del GG: es una participación pequeña, sin ser insignificante. Lo que es más interesante, percibimos que el comportamiento financiero de los GD es notablemente parejo en el trienio. Las oscilaciones violentas del GG provienen en su totalidad, podríamos decir, del GC.
El rubro 1 está compuesto en su casi totalidad por impuestos. Si el lector sustituye "ingresos corrientes" por "impuestos", estaría esencialmente en lo cierto. Puede observarse la fuerte caída de los ingresos del GC en 1982, mantenida en 1983, mientras que el impacto de la recesión sobre los ingresos municipales apenas se insinúa.
Los egresos corrientes son transferencias y gastos de consumo. Las transferencias, constituidas por subsidios pagados a empresas, son relativamente poco importantes, como lo mostraremos en el Cuadro 4.
La línea 3 muestra la caída en el año 1982 que, según ya adelantábamos, se concentra en el GC. Los ingresos del GC cayeron 22% aquel año, una contracción que asombra, aun si se tiene presente la experimentada por el producto, de alrededor de 10%. Por su parte, los egresos corrientes crecieron 9,1%. Las dos mandíbulas, al cerrarse, devoraron casi las tres cuartas partes del ahorro bruto del GC. En 1983 el ahorro bruto del GC tuvo un rebote, algo más que duplicándose gracias a la caída de los egresos corrientes, en 14,5%.
Respecto de la inversión, observamos que las necesidades financieras son negativas (superávit) en algunos años, levemente positivas en 1982, y vuelven a negativas en 1983. El deterioro interior del '82 es muy grande. Pero el Cuadro 2 sólo nos permite intuir el grave problema si miramos debajo de la línea, donde percibimos que en 1982 crecen las transferencias intrasectoriales a cargo del GC mientras el ahorro de éste se sitúa ahora por debajo de su propia inversión. Pero aguardemos a tener una visión más global antes de penetrar más hondo en el tema.
Debajo de la línea, el Cuadro nos indica cómo se financió el déficit, o se dispuso del superávit. Los rubros en que tal operación se desdobla son tres: pago o cobro de transferencias, incremento de la deuda, y expansión monetaria. Sólo este último merece algún comentario. El abarca dos fuentes posibles de financiación: el crédito de la autoridad monetaria, que también representa aumento de deudas pero con connotaciones macro-económicas muy especiales, y el uso por los agentes públicos de sus saldos bancarios. Esto último también representa expansión monetaria, ya que, en la convención generalmente aceptada, sólo se computan en la oferta monetaria (M1 o M2) los saldos pertenecientes al sector privado.
El próximo paso consiste en introducir la seguridad social en nuestra presentación de las finanzas del sector público. Nos valemos para ello del Cuadro 3, que abarca un período más amplio que el anterior. En parte por disponibilidad de datos; más que nada, sin embargo, porque las finanzas de la seguridad social experimentan un cambio radical a partir de 1980 que es preciso destacar. Hasta 1979, como testimonia concluyentemente la primera columna, el sistema es financieramente autosuficiente. En 1980 sus ingresos descienden un peldaño de algo más del 12% de su valor medio del cuatrienio previo. No por efecto de una recesión —que aún se ubicaba distante en el futuro; sólo dentro del cuadro la reducción de ingresos de 1983 es atribuible a la recesión— sino por deliberada decisión de las autoridades. A la vez, se incrementaron las erogaciones en algo más de un 50% entre 1979 y 1982, en términos reales, a razón de un 14,5% al año. Sobre esta transformación financiera colosal hemos de retornar en esta serie. Séale permitido al autor expresar su indeleble estupefacción ante esta reforma autodestructora, que el régimen ejecutó hasta sus últimas consecuencias, sin que ni la sombra de una explicación se haya ofrecido nunca hasta la fecha. Obsérvese, por fin, que surge en tres años, como por arte de magia, un déficit que llega a representar un 5-8% del PBI en 1982, y que por sí solo colocaba todo el régimen cambiario y monetario cuidadosamente edificado por el proceso en una situación de peligro crítico.
Mirando debajo de la línea podemos apreciar que el déficit de la SS se halla financiado en casi su totalidad por transferencias del resto del sector público.
Acto seguido procedemos a consolidar los flujos de caja del GG y de la SS, tarea a la que está dedicado el Cuadro 4, al que en términos generales deseamos hablar por sí mismo. Sólo, en efecto, un par de observaciones.
En primer lugar notemos que esta vez los gastos corrientes del gobierno general están abiertos en transferencias y gastos de consumo. Puede verse que el GG está fuertemente especializado en consumir, al tiempo que la SS está especializada en pagar transferencias.
Y, como observación final, la siguiente: repárese en la gran importancia relativa de la SS en esta consolidación, que es atribuible a dos razones: en primer término, al peso relativo muy considerable de algunos de sus flujos, sobre todo los de gastos corrientes, en el flujo fiscal agregado, y, en segundo lugar, a la notable contribución del subsector al déficit y a través de él a la expansión monetaria. Obsérvese la notable expansión generada en 1982, que alcanza a casi el 9% del PBI. De ellos el GG solo contribuyó con su propio déficit, menos del 3%, mientras que la SS lo hizo en casi el 69%. El resto... bien, eso podremos hablar del resto una vez que hayamos pasado revista a los dos sectores de empresas públicas, las industriales (EI) y las financieras (EF), tarea a la que se abocará la próxima entrega de esta serie.