En el último artículo nos ocupamos de las finanzas del gobierno general (GG) y el sistema de la seguridad social (SS). Básicamente estos subsectores financian su actividad con impuestos. La actividad característica del GG consiste en consumir bienes públicos, parte de los que produce él mismo, lo que no es más que una manera de decir que suministra esos bienes (tales como servicios de defensa, de orden público, de justicia, de infraestructura vial, de infraestructura de urbanización) sin cargo directo a sus destinatarios finales (la comunidad). La actividad de la SS consiste en pagar transferencias a personas que se hallan en situaciones estatutariamente predeterminadas. Una propiedad común de esas actividades consiste en que ellas no generan por sí mismas ingresos. Estos deben serles procurados a los entes públicos que las tienen a su cargo, por financiación del legislador, bajo la vía de transferencias de otros organismos, o mediante endeudamiento, o mediante otras formas.
Pero, ¿qué acontece si el ahorro bruto es negativo? En una empresa privada se trata de una situación insostenible, excepto en el corto plazo. En el sector público ello no es el caso. Es posible que las fuentes de financiamiento que normalmente serían concebidas para solventar la inversión se usen asimismo para financiar parte de los gastos corrientes. A esta altura lo que interesa destacar es que la existencia de ahorro negativo, o sea pérdidas, de manera normal en una empresa, implica la decisión de quienes la controlan de entregar sin cargo a los consumidores una parte de su producción, y cubrir los costos respectivos con expedientes de financiación distintos de las ventas.
La semejanza entre el caso de una empresa como AFE, que financia una gran proporción de sus egresos corrientes con impuestos (vía transferencias del GG), y un hospital, que financia la enorme mayoría de sus gastos con impuestos, salta a la vista. Y si computamos los servicios hospitalarios como parte del consumo público, parece indiscutible que otro tanto debemos hacer con la parte del transporte ferroviario no cubierto por los pasajes y fletes cobrados por AFE, y lo mismo en cualquier otro caso semejante.
La complicación surge porque las empresas estatales suelen desarrollar una dependencia financiera respecto del gobierno central, en parte con el fin de financiar su inversión, en parte incluso para solventar sus déficit corrientes, o como también es apropiado decir, sus pérdidas. La razón por la cual esto no debe juzgarse accidental la veremos más adelante en esta serie. Por el momento, nos limitamos a consignar el hecho de que el sector empresas ostenta títulos inequívocos para ser tratado dentro de las finanzas del sector público.
¿Cómo deberíamos hacerlo? Como era de esperarse, veremos que nos será preciso adaptar un tanto nuestro enfoque a la naturaleza peculiar del objeto. Tomemos los egresos corrientes. En las finanzas del GG y de la SS distinguíamos el consumo y las transferencias. Esta nomenclatura y esa tipología no son lo uno ni lo otro. Las empresas no realizan gastos corrientes para consumir. Esto lo hacen las unidades consumidoras, como las familias, o de la comunidad que representan, en cuyo nombre y para cuya satisfacción consumen, como el GG. Las empresas no tienen necesidades en el mismo sentido. Cuando compran servicios de factores (v. gr. mano de obra) e insumos producidos por otras empresas, no lo hacen para satisfacer sus necesidades, ni directa ni vicariamente, sino para producir otros bienes que, directa o indirectamente, irán a engrosar el consumo de las familias o del GG.
Las empresas tampoco gastan para cumplir, transferencias mediante, un fin social, como la SS. Nada de esto, al menos, como decíamos, de manera característica. En cambio sí realizan las empresas otro tipo de gasto de manera típica: la inversión. Este enfoque recuerda la división de la demanda agregada de los residentes de un país, en consumo, que es la demanda de las familias y del GG, y en inversión, que es la demanda de las empresas, públicas y privadas.
De modo que, así como respecto del GG nos preguntábamos fundamentalmente de dónde saca el dinero para consumir, y respecto de la SS nos preguntábamos de dónde saca el dinero para pagar transferencias, en el caso de las empresas deberíamos preguntarnos característicamente de dónde sacan el dinero para pagar su inversión (si bien vimos que el GG y la SS también invierten).
¿Cuáles son las respuestas posibles? Vamos a considerar cuatro posibilidades.
(i) Ahorro propio. Para comenzar, mencionaremos el propio ahorro de la empresa. Esta fuente de fondos describe, sin duda, cómo la mayor parte de las empresas del mundo entero, públicas y privadas, financian su inversión. El ahorro de una empresa es igual a su ganancia menos la parte de ésta que ha repartido a sus dueños. Si la empresa retiene suficientes ganancias como para cubrir su gasto de inversión no se le plantea, como es obvio, el problema de cómo conseguir más dinero. En el caso contrario se le plantean "necesidades financieras".
(ii) Transferencias pagadas por sus dueños. No es infrecuente que a los accionistas de una sociedad anónima se les soliciten aportes de capital. La diferencia radica en que los accionistas esperan un flujo de caja futuro de la empresa a sus bolsillos como contrapartida de la inversión que ayudan a financiar. En muchos casos esa expectativa de ganancias no tiene correspondencia en el sector público.
(iii) Endeudamiento. La empresa puede recurrir al mercado de capital para procurarse los fondos que precisa, colocando deuda o acciones. Este segundo caso no nos interesa a propósito del sector público, porque las empresas estatales no tienen más que un solo accionista, el GG, por lo tanto el financiamiento de ese origen ya quedó contemplado en el apartado anterior. La deuda puede ser interna o externa. La importancia de las necesidades financieras del sector público en general, y del subsector empresarial en particular, en la génesis de la deuda externa, constituirá uno de los temas que atraerán nuestra atención en esta serie de artículos.
(iv) La expansión monetaria. Como fuente de financiamiento, esta es una sub-especie del endeudamiento, excepto cuando es el propio banco central quien invierte o solventa sus propias pérdidas. En cierta medida ésta podría verse como la diferencia entre las necesidades financieras del sector público (NFSP) y las otras fuentes de financiamiento disponibles; básicamente, por tanto, la diferencia entre las NFSP y el crédito externo accesible, o que se está dispuesto a tomar.
Entre las razones por las cuales los estados suelen ser propietarios de empresas, ninguna tan difundida como el propósito de generar ingresos para el erario público. Ese objetivo puede manifestarse de manera directa —por ejemplo, en el Uruguay, en la fundación del Banco de Seguros y ANCAP— o indirecta, para evitar que, tratándose de monopolios naturales —v. gr. generación de energía eléctrica, transporte ferroviario— las ganancias derivadas del monopolio puedan ser captadas por intereses privados. Desde semejante punto de vista el conjunto de empresas del estado tendería a percibirse como una inversión del sector público más que como una parte de éste, y los ingresos que dicha inversión generase se verían, desde la perspectiva de las finanzas públicas, como un refuerzo o un sucedáneo de los impuestos.
Hecho este largo prolegómeno, vamos a resumir en un solo cuadro las finanzas de las empresas del Estado, las "industriales" (AFE, ANCAP, ANP, ANTEL, OSE, PLUNA y UTE) y las financieras (BSE, BHU, BROU, y BCU), en el breve lapso para el que disponemos de alguna información consolidable, a partir de las publicaciones anuales de SEPLACODI ("Ahorro-Inversión y Financiamiento del Sector Público"), e información adicional sobre la deuda externa e interna del sector público que extraemos de los boletines estadísticos del BCU.
La confección del Cuadro 1 no se llevó a cabo sin dificultades. La primera dificultad consistió en elegir de una variedad de información no conciliable publicada por SEPLACODI. Sobre las empresas industriales dicha oficina publica cuatro series distintas, una de ellas basada en el principio de registrar partidas devengadas, y el resto basado en registrar solamente aquellas partidas que inciden sobre la caja de las empresas. Una de las series omite dar información sobre la inversión cuando se financia con crédito externo. Otra serie extiende el criterio de atenerse a la caja de modo de abarcar tales egresos de capital. Lamentablemente no se cuenta más que con las cifras del año 1983 elaboradas con este criterio. Por su parte, las cuentas basadas en el principio de la devengación incluyen gruesas partidas de erogación por concepto de diferencias de cambio, importantes desde algunos puntos de vista, pero distorsionantes para nuestro propósito, que se centra en la determinación de las necesidades financieras del sector público (NFSP) y de sus distintos subsectores.
La decisión que adoptó el autor fue la de usar la información basada en el principio de la devengación, y depurarla del efecto de las diferencias de cambio, en la medida en que la información disponible lo permitía. Para ello debimos usar las llamadas, o notas al pie, con que los funcionarios de SEPLACODI han tenido la precaución de complementar los cuadros de cifras. El método, sin embargo, no asegura que la depuración haya sido total.
De modo general, hay numerosos casos en que las dudas acosan al observador, y le hacen desear haber elegido otro tema para estudiar. Podría decirse que la información está recogida con interés y sistematicidad por SEPLACODI, pero suministrada a regañadientes y de manera desordenada por las empresas.
Lo notable es que esta fuente precaria de información es la única que existe. Históricamente, los gobernantes uruguayos, políticos y militares, democráticos y autoritarios, mejores y peores, han tenido todos algo en común: han sido propietarios, en nombre de la comunidad, de un gran imperio industrial y financiero, y han permanecido estrictamente desinformados sobre él y sus operaciones. El gobierno uruguayo es, desde este punto de vista, como la mayor parte de los gobiernos del mundo en la actualidad, una especie de compañía "holding", y en su caso podría decirse que administra activos por valor de miles de millones de dólares. Pues ¿qué diríamos de los administradores de una holding que no practicase un balance consolidado de sus empresas? Más aún, que no pudiera decir cuánto habían ganado o perdido en conjunto el último año, y todos los anteriores, y lo mejor que tuvieran fuera un flujo de caja altamente problemático.
Y de los accionistas de esa holding, que vendríamos a ser los ciudadanos de este país, ¿qué deberíamos pensar? El patrimonio colosal que las empresas poseen hoy se debe a su sacrificio, a través de los años y las décadas. ¿Con qué compensación? El Cuadro 1 diría que ninguna; al contrario, que los dividendos que hemos cobrado los uruguayos en los tiempos recientes de nuestras posesiones empresarias han sido dividendos de endeudamiento y de inflación. Pero todo esto, con ser triste, es mucho más comprensible que la total falta de información que los uruguayos padecen y soportan sin inmutarse sobre sus empresas.
Respecto del contenido del Cuadro 1, su significación también resultará más clara cuando se suministre la perspectiva del conjunto del sector público. Ahora señalemos apenas tres aspectos.
(i) El contraste notable entre 1981 por un lado, y los dos años siguientes por otro. Sobre todo 1982 se perfila con rasgos absolutamente incongruentes con los del año anterior.
(ii) La importancia de la contribución de las empresas al déficit global de 1982 y 1983. El ahorro bruto fue de –27 mil millones de pesos, es decir, una pérdida de unos U$S 500 millones al tipo medio del año. Y las necesidades de financiación de las empresas sumaron el equivalente de unos U$S 700 millones, conforme al mismo criterio de conversión.
(iii) El ajuste de 1983 fue sólo parcial. El conjunto de las empresas está aún fuertemente desequilibrado. Como oportunamente se mostrará, además, esa situación persiste, y pide a gritos que la reciba de las nuevas autoridades un enfoque profundamente reformista.