Antes de entrar en el tema de hoy, resumiremos parcialmente el contenido de las dos últimas notas.
En la primera de ellas (IX) nos ocupamos de la ineficiencia de las empresas públicas uruguayas. Creemos haber mostrado que ella es causada, no por ciertas características consustanciales al Estado, sino por el complejo de incentivos y desincentivos que resultan de la organización de nuestras empresas públicas. Esas motivaciones se hallan orientadas en la dirección de la ineficiencia con una unanimidad apabullante. De alguna manera refleja la actitud colectiva de un país, o de una subcultura, que ha resuelto implícitamente darle la espalda al valor eficiencia (al punto tal que el marco institucional que asignamos a las empresas privadas también propende en manera apreciable, aunque menos compacta, a su ineficiencia).
En el segundo de esos artículos (X) formulamos una propuesta de reforma de la empresa pública uruguaya, con vistas a torcer el vector de los incentivos en una dirección menos lejana a la eficiencia. Algunos aspectos fundamentales de esa reforma consisten en: eliminación de los monopolios que protegen a las empresas públicas y liberación de sus precios; eliminación del colegialismo en la dirección y profesionalización de la misma, incluyendo los elementos —normales en la empresa privada— de su incentivación en función de los resultados; transferencia del ámbito jurídico aplicable, del derecho público al derecho privado; apertura del capital al sector privado; publicidad de la gestión a través de estados financieros certificados por auditores independientes; asignación de objetivos económicos precisos y uniformes, desplazando toda decisión de contenido extraeconómico —verbigracia social— hacia su titular constitucional, es decir, el Poder Legislativo.
El sentido general de esta reforma podría expresarse diciendo que ella se dirige a privatizar la empresa en sí misma, manteniendo la titularidad, o, más precisamente, el control, en manos públicas.
Desde tal punto de vista debe señalarse que el sustantivo "privatización" usado en el título de la presente nota apunta al cambio de la titularidad, o el control, de la empresa pública, de tal manera que dejaría de serlo.
En ambos casos el objetivo es mejorar la productividad de los recursos nacionales: de los incorporados actualmente al capital de las empresas públicas, de los demás recursos humanos y de capital asociados a su actividad productiva, de gran parte de los demás recursos disponibles afectados en su eficiencia por distorsiones derivadas del funcionamiento de la empresa pública o del manejo político de sus precios, y de los que de aquí en adelante se sumarán a la actividad productiva nacional en alguno de los casilleros indicados.
La promesa de reformar la empresa pública procura avanzar hacia el objetivo resolviendo el problema de cómo mejorar su productividad. La de privatizar intenta hacerlo eliminando el problema; por eso decíamos en una nota anterior que es la solución radical, mientras que a la otra, pese a que conlleva un profundo cambio estructural, le asignábamos la cualidad de moderada.
La presentación de la privatización cabal como propuesta debe preceder la consideración de las formas y grados en que ella podría combinarse con la propuesta de reforma. Es lo que vamos a hacer de inmediato.
¿Qué significa privatizar?
Vamos a definir la privatización como el comportamiento del Estado por el cual una unidad productora —empresa, planta, establecimiento— de propiedad pública deja de existir como tal, y los recursos materiales que le servían de asiento son vendidos, o de otra manera enajenados, a agentes privados.
Los mejores ejemplos son los que podemos extraer de la experiencia nacional. Lamentablemente son muy escasos.
De las empresas públicas organizadas como tales, sólo una —AMDET— ha sido hasta ahora privatizada. Además una planta de ANCAP, de productos químicos, fue privatizada, usando el término en la acepción que acaba de definirse: la empresa pública cesó en una de sus actividades industriales, y los bienes que componían la respectiva planta fueron subastados. (No hubo una unidad de producción de propiedad privada que se sucediese a la de propiedad pública, pero esto no es requerido conforme a la definición de privatización que hemos adoptado.)
Hubo asimismo un intento fallido de privatizar el establecimiento agroindustrial de ANCAP llamado "El Espinillar". Se efectuó una licitación pública en que los interesados debían cotizar ofertas para la compra del establecimiento, a la cual se presentó un solo postor, cuya oferta fue considerada insuficiente por el directorio de ANCAP. El secreto de este fracaso no es difícil de desentrañar. Las autoridades de ANCAP trataron de vender un ingenio azucarero y fábrica de aguardientes, conllevando para el comprador la continuidad de las relaciones contractuales de ANCAP, tanto con el personal como con plantadores de caña de la zona. La actividad producía —y sin duda aún produce— enormes pérdidas, de modo que no es sorprendente que los agentes privados no se mostrasen ávidos por continuarla. En parte las pérdidas podían deberse a una gestión directriz descuidada, o "politizada", lo que habría sido corregible para el eventual comprador, pero en parte también se debían a una localización climáticamente inadecuada para el cultivo de caña de azúcar, presumiblemente resuelta originalmente por razones políticas, lo que evidentemente no habría sido subsanable.
En cuanto al exceso manifiesto de personal y la inconveniencia (presunta) de las relaciones contractuales con los plantadores de la zona, habría habido mucho tiempo para corregirlas antes de la subasta.
De estas consideraciones hay que concluir que privatizar es una acción que exige un amplio marco de condiciones que deben estar dadas para ponerla en práctica. En efecto, dentro de este caso hay numerosos ejemplos que podemos encontrar.
Las modalidades de privatización que existen son: la adjudicación de activos al personal constituido en empresa cooperativa, como en el caso de AMDET —presumiblemente con muy débiles compromisos respecto del pago de un precio por los activos, pero si se tiene en cuenta que éstos sólo generaban ingresos negativos por sumas tabulosas, la ventaja enorme que la ciudad de Montevideo le debe al intendente Rachetti es inequívoca—; la subasta de los componentes de una planta industrial clausurada, como en el caso de la planta de productos químicos de ANCAP; la venta en licitación de los activos de un complejo agroindustrial, como la que pudo hacerse con "El Espinillar" si se hubiera querido; y la venta de una unidad industrial, incluyendo relaciones contractuales, pasivos a la vez que activos, como la que fracasó con el mismo establecimiento, pero que, concebiblemente, podría funcionar en otro caso.
No tendría sentido que intentáramos un tratamiento taxonómico del tema; simplemente complementaremos los ejemplos revistados con la descripción de un paradigma al que querremos hacer referencia al tratar más adelante algunos temas en particular.
Supongamos, puramente a título de ejemplo, que se deseara privatizar las comunicaciones telefónicas. Un medio de hacerlo —no interesa por el momento sus ventajas e inconvenientes relativos— sería el siguiente: se comenzaría segregando la división teléfonos de ANTEL en una empresa separada, por el momento pública; se organizaría esta empresa conforme a derecho privado, se trataría de una sociedad anónima en la que todas las acciones estarían en manos del Estado; seguidamente, de una sola vez o gradualmente, el Estado enajenaria de alguna manera las acciones de modo que éstas pasasen en mayoría —conservando o no en definitiva una tenencia minoritaria— a manos privadas. (Si conservase sólo en minoría, se trataría aún de una empresa pública con capital abierto al sector privado.) A la versatilidad de este procedimiento tendremos ocasión de referirnos más adelante.
Objeciones
Ningún fundamento válido para crear una empresa pública, o estatizar una empresa privada, debe servir para oponerse a la privatización. Ya vimos, sin embargo, que en la estrecha y problemática órbita del monopolio natural puede la empresa estatal encontrar algún fundamento.
También con anterioridad hemos apuntado hacia la posible existencia de una asimetría en este terreno, en cuanto pudiera no ser aconsejable privatizar una empresa pública, pese a no haber existido buenas razones para que ésta fuese creada, en función de los costos insitos en la transformación en sí misma.
Estos dos enfoques cubren la totalidad del campo de las posibles objeciones a la privatización, desde un punto de vista lógico, y siguiendo ahora adelante no haríamos otra cosa que repetirnos. Sin embargo, ello es cierto, como decíamos, desde el punto de vista lógico. De hecho, hay un par de objeciones que se hacen oír, cada vez que el tema se toca, con suficiente volumen como para que les dediquemos siquiera una somera atención.
Factibilidad. Este es un argumento que se aplicaría a las grandes empresas públicas, que no admiten fácil división en unidades menores. Pongamos por caso la planta de refinación de petróleo de ANCAP. Se aduce que no existen en el país concentraciones de capital suficientes para la adquisición de unidades de semejante envergadura.
Con frecuencia este enfoque se completa sosteniendo que la única forma práctica de privatizar tal clase de establecimiento consistiría en vendérsele a extranjeros. De la extranjerización como problema tendremos algo que decir en seguida. Por el momento, nos limitaremos a aceptar la privatización restringida a la adquisición por agentes nacionales.
La impresión que frecuentemente se recibe al oír este argumento es que se pretende que el capital de las grandes empresas públicas sólo puede tenerlo el Estado, en virtud de su particular potencia económica. Naturalmente, semejante postura es sencillamente absurda. El ahorro que ha permitido la respectiva capitalización...
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