La estrategia para el ajuste ha sido imprescindiblemente diseñada a partir de un enfoque de equilibrio general de la economía, por oposición a un enfoque dirigido exclusivamente hacia el sector externo.
Luego de aceptar que una política del tipo de la que inspira el memorando de entendimiento (M de E) era insalteabie, el observador debe todavía preguntarse si la que de hecho se diseñó será ejecutada o si es ejecutable. O si se dan las condiciones políticas para su cumplimiento. O si se halla disponible el liderazgo necesario para ello.
El inevitable ajuste
En el trienio 1982-84 el sector público uruguayo incrementó su deuda externa neta en unos US$ 2.300 millones, alrededor del 10% del PBI, mientras éste descendía un 15%. Esta es una tendencia claramente insostenible.
El incremento de la deuda pública externa neta se verifica tanto por el aumento de los pasivos del sector público como por la reducción de sus activos. Transponiendo la problemática nacional a los términos de las finanzas de una familia, tendríamos el caso de una cuyos miembros reaccionaran ante la caída de sus ingresos endeudándose progresivamente y consumiendo sus reservas líquidas. Como innumerables hogares han tenido que comprobar, las posibilidades de mantener su nivel de vida por ese método son de corta duración. El crédito se agota y lo mismo ocurre con las reservas.
Con referencia a los países, en tales coyunturas, un destacado economista del Fondo, el español Manuel Guitián, ha escrito: "La cuestión a decidir no es si el ajuste debe o no llevarse a cabo —porque necesariamente lo será— sino si él se ha de llevar a cabo eficientemente, es decir, sin comportar pérdidas innecesarias de bienestar". (Esta cita y las siguientes están traducidas por este articulista de Fund Conditionality: Evolution of Principles and Practices, IMF, Washington, 1981.) Hemos agregado énfasis sobre la palabra "innecesarias", porque ella desempeña un papel clave en la proposición. Una pérdida de nivel de consumo puede ser inevitable, parte de la austeridad que las condiciones imponen. Se trata de evitar, no esas consecuencias, que forman parte de la medicina, sino padecimientos que exceden de los síntomas de la enfermedad, y que son el resultado de un tratamiento inadecuado.
Hablando del papel del Fondo en este contexto, Guitián aclara qué debe entenderse por un ajuste deseable, frente a otro, igualmente signado por la necesidad, pero inferior, subóptimo desde el punto de vista del bienestar, y por tanto —dada la posibilidad del ajuste óptimo— gratuitamente doloroso: "...el Fondo procura ayudar a sus miembros a alcanzar, en un plazo de media duración, una posición viable de pagos en el marco de una estabilidad razonable de precios y tipos de cambio, de un nivel y un crecimiento sostenibles de la actividad económica, y un sistema libre de pagos multilaterales". La inflación descontrolada, la depreciación cambiaria abrupta, el paro obrero, el estancamiento o aun el retroceso en la producción, y las restricciones administrativas al comercio y a los pagos internacionales, con sus secuelas de desabastecimiento y desestímulo tanto de la exportación como de la inversión extranjera, son compañeros frecuentes, pero no inevitables, del ajuste.
¿Cómo asiste el Fondo a sus miembros en problemas? Por un doble método. Por el financiamiento —allegando sus propios recursos y facilitando el acceso del país en vías de ajuste a otras fuentes de fondos— y por la cooperación en el diseño de una política adecuada, eso que ya vimos que en la jerga del Fondo se ha dado en llamar "condicionalidad".
¿Por qué la condicionalidad? Porque los desequilibrios suelen no ser de la clase que se ajusta sólo con el pasaje del tiempo. Volviendo al símil de la familia en apuros, si sólo se trataba de que la enfermedad de un miembro desequilibraba el presupuesto, el financiamiento sería suficiente. Si, en cambio, se trataba de que el jefe de la familia había perdido el empleo sin esperanzas de recobrarlo, el ajuste tal vez requiera su readiestramiento para cambiar de trabajo. Sin este elemento, el programa tendería a transformarse en un subsidio permanente, en lugar de un financiamiento esencialmente transitorio.
Los países en desequilibrio deben ajustar. ¿Por qué, tratándose de estados soberanos, deben también hacerlo siguiendo políticas que merezcan la aprobación del FMI? La respuesta, ante todo, es que no es en modo alguno así. Los países pueden usar su soberanía para decirle al Fondo que no meta sus institucionales narices en sus asuntos. La razón para no hacer esto no es otra que el propio interés del país miembro. Aunque su primera motivación pueda ser la obtención de un financiamiento que directamente y casi automáticamente pasa por la decisión del FMI, la verdadera ayuda suele venir a través de la reconquista de la sensatez en la política económica, gracias a la severidad de la institución en insistir que las cuentas del programa cierren.
¿Qué estoy diciendo? Que el FMI es un cordero con piel de lobo. O, mejor, que es el búho de Minerva, a quien sus enemigos, aprovechando la desinformación ornitológica del mundo, insisten en describir como el águila de Zeus, aquélla con que el dios atormentaba al titán Prometeo. Y el búho de la diosa discreta, aunque sabe él mismo muchas cosas, nunca ha aprendido a librarse de la imagen de ave de presa.
El Uruguay, en problemas desde 1981, se acercó al Fondo tarde y mal. Tarde, hacia fines de 1982, luego de completado el año y medio más negro de la historia de la política económica uruguaya. De aquel contacto nació un programa que adelantó al país por el camino del ajuste, pero que el país incumplió en el último trimestre de 1983. Creo que es demostrable que el lapso de cumplimiento fue el mejor período desde que nuestra economía entró en crisis a mediados del '81; creo que si se hubiera mantenido dentro de sus lineamientos, estaría hoy mucho más cerca de la salida del túnel; creo que la falta de un programa concertado en 1984 facilitó el aflojamiento de la disciplina en la fase final.
Hay gente que dice que los acuerdos con el Fondo hay que hacerlos porque no hay más remedio, porque se los imponen a uno, pero que hay que hacerlos ya con la reserva mental de que no se van a cumplir. El problema que plantea esta actitud no es tanto ético cuanto económico. Si se trata del pacto que nos extraen bajo extorsión, está justificado no sólo incumplirlo, sino ya firmarlo con intención de violarlo. Pero si se trata del acuerdo que hacemos con el médico acerca de la dieta a que nos ajustaremos durante el tratamiento, entonces la artimaña regresa sobre nosotros con saña destructiva. Yo creo que éste es en rigor el caso.
La necesaria complejidad del ajuste
Está de moda asociar el ajuste con el incremento de las exportaciones. "Dadme un incremento de exportaciones y hablaremos del pago de la deuda". Es el enfoque del Consenso de Cartagena, del Presidente Alan García del Perú. Es fácil de entender, por más que sea falsa. Hay en el mundo, y en nuestro rincón del mundo, una poderosa tendencia, luego de haber comprendido, de llevar ya la verdad en la mochila, ponerse en marcha por la vertiente emocional. Militar, odiar, vituperar, todo ello, ¡es tan gratificante! Y las complicaciones que pueden interferir con el placentero descenso por la pendiente emotiva, ¡son tan engorrosas!
Siempre nadando contracorriente, quiero pedir al lector otro esfuerzo de comprensión.
¿Qué significa ajustar? En su sentido más amplio, consiste en equilibrar la oferta y la demanda global de recursos de una comunidad. Implícitamente, con ello ya se ha dicho que el desequilibrio de esa demanda y oferta globales es coextensivo con el déficit de la balanza de pagos.
"Recursos" significa, en economía, todo lo que tiene significación o valor. Es el concepto de máxima amplitud, algo así como "cosa" en el lenguaje coloquial. ¿Quiénes demandan recursos? Los consumidores, los empresarios, el gobierno. También los deudores para pagar intereses y amortizar principalmente a sus acreedores. Cuando el deudor y el acreedor forman parte de la misma comunidad hay entre ellos una mera transferencia financiera. El poder de compra que hasta ayer era del deudor, hoy lo tiene el acreedor. Pero la suma de poder de compra no ha variado. Si el deudor está situado fuera de la comunidad, entonces el pago financiero requiere el acompañamiento de una transferencia de recursos reales.
Supongamos que una sociedad no tiene deuda externa. Supongamos que, además, el ingreso de la comunidad, igual al producto de su actividad económica, se dedica a consumir e invertir de modo que no queden sobrantes ni faltantes. Ello significa que el ahorro del grupo —el ingreso menos el consumo— es igual a la inversión doméstica. En ese caso el saldo de la balanza comercial es necesariamente igual a cero.
Supongamos ahora que el gobierno toma prestado del Banco Mundial para algunas de sus inversiones. Si lo demás permanece igual, surge un excedente de las importaciones sobre las exportaciones. Esto es inevitable. Si aumentaran por cualquier causa las exportaciones, las importaciones crecerían hasta cubrir la diferencia. Esta es una ilustración de por qué el enfoque aislado del sector externo es inadecuado.
En adelante, ya que ahora hay una deuda con el exterior, habrá que pagar intereses y tal vez también amortizaciones. ¿De dónde saldrán los recursos? Ahora habrá que demandar recursos para el servicio de la deuda. En principio, los recursos deberán salir del ingreso. El ingreso menos el consumo es el ahorro. Como los recursos consumidos no pueden estar disponibles para el servicio de la deuda, éste debe salir del ahorro. Pero hasta ahora el ahorro sólo alcanzaba para financiar la inversión doméstica. Si el ahorro no creciera, la balanza de pagos entraría en déficit. Es preciso, pues, que el ahorro crezca. Tal vez el ahorro público directamente, a través de mayores impuestos. Tal vez el ahorro privado, a través de un aumento de la tasa de interés, al salir el gobierno a demandar recursos para el servicio de su deuda bajo la forma de colocación de títulos de deuda pública.
La inversión directa extranjera suministraría recursos adicionales para la comunidad, disponibles, por ejemplo, para el pago de los servicios de la deuda externa pública. Podemos resumir lo dicho hasta ahora a propósito de la oferta y la demanda agregadas de recursos: la demanda de recursos comprende la inversión bruta interna y el pago de servicios de la deuda externa, financiados por la oferta de recursos proveniente de: (1) ahorro bruto del sector privado; (2) ahorro bruto del sector público; (3) inversión extranjera privada.
¿Qué pasa si la demanda excede de la oferta? Necesariamente el excedente debe ser cubierto por un aumento del endeudamiento neto del sector público. Un incremento sostenido de la deuda puede ser sostenible indefinidamente. El ya citado Manuel Guitián, por ejemplo, escribe: "Para los países en vías de desarrollo, una balanza de pagos viable significa un déficit en cuenta corriente (exceso del gasto doméstico agregado sobre el ingreso nacional agregado, o de la inversión doméstica sobre el ahorro nacional) que puede ser financiado de manera sostenible, por entradas netas de capital en términos que son compatibles con las perspectivas de crecimiento y desarrollo del país y, por lo tanto, con su capacidad de endeudamiento". Este fue el caso de Uruguay, por ejemplo, en el período 1975-81. La deuda externa neta del sector público creció a razón del 2% del PBI, mientras el propio PBI crecía a razón del 4%. No habría habido dificultad alguna en mantener esa tasa de endeudamiento en forma indefinida. Posteriormente la deuda creció a razón del 10% del PBI mientras éste decrecía un 5% anual, y el equilibrio de la economía se hizo añicos.
¿Qué ocurrió para que la deuda creciera de manera tan espectacular? En el lapso 1982-84 no se produjo ningún cambio muy marcado de la demanda por recursos. Bajó la demanda para inversión pero subió la demanda para pago de intereses aproximadamente en la misma proporción, al menos en términos del PBI. En cambio la oferta de recursos cayó de manera dramática, al volverse negativo el ahorro público, y al cambiar también de signo la inversión privada extranjera.
Otra manera de decirlo es que el gran déficit fiscal fue financiado con endeudamiento externo neto y que la vecindad de la crisis que ello presuponía fomentó la fuga de capital, que también fue financiada con endeudamiento externo neto.
¿En qué debe consistir ahora el ajuste? Como paso primero, volver a generar ahorro público positivo. Por ello las metas fiscales se distinguen como la piedra fundamental del programa. En segundo lugar fomentando el ahorro privado (liberación de las tasas de interés) y en tercer lugar promoviendo el retorno de la inversión privada positiva desde el exterior (promoviendo el crecimiento económico y creando una atmósfera de confianza). En los tres aspectos, el crecimiento económico es un factor positivo del ajuste. Esta estrategia conlleva además ciertas metas instrumentales sobre salarios y pasividades, especialmente a fin de evitar el agravamiento del déficit fiscal en ciertas hipótesis asociadas a una peligrosa dinámica, en la eventualidad de una depreciación cambiaria brusca.
En síntesis, esto es lo que el ajuste debe buscar: igualar la demanda agregada de recursos a la oferta igualmente global.
Comparado con un enfoque basado en limitar la transferencia de recursos al exterior a un cierto porcentaje de las exportaciones, resulta la complejidad de la estrategia adoptada. Resulta asimismo su coherencia, en cuanto implica una teoría de por qué hay una oferta excedente o alternativamente una demanda neta de recursos. Un gobernante puede limitar sus compromisos para el servicio de la deuda a un porcentaje de las exportaciones, pero nada indica que vaya a poder cumplir ese compromiso si se limita a adoptarlo, en lugar de buscar ese resultado a través de una armonización de todas las medidas, en el contexto de un modelo de equilibrio general. En una palabra: las cuentas del programa deben cerrar.
Perspectivas
Que las cuentas de un programa cierren representa una condición necesaria para que él se cumpla exitosamente. No es en modo alguno, por supuesto, además, una condición suficiente.
Las condiciones suficientes del éxito abarcan la credibilidad de la política. La capacidad del gobierno para hacer inteligible su estrategia, y el liderazgo necesario para volver aceptables las medidas de austeridad que inevitablemente se requieren cuando el objetivo consiste en redimensionar la demanda agregada de recursos en función de la oferta respectiva.
El cumplimiento del programa promete conllevar la reanudación del crecimiento. Entonces la austeridad irá aflojando. Pero por una fase austera hay que pasar con necesidad.
Como decía más arriba: esto no depende de la estrategia que se elija. La austeridad no es opcional. Lo único opcional son las pérdidas de bienestar que pueden hallarse asociadas a un ajuste desordenado. Todo lo más, la austeridad sólo puede postergarse un tanto, por lo general al precio de volverla más intensa.
En todos estos aspectos no vemos las perspectivas del programa como muy halagüeñas. No hemos oído al gobierno hablar de austeridad. Le oímos hablar de la necesidad de producir antes de repartir. Es importante. No es suficiente.
No entendemos cómo puede restablecerse el ahorro positivo del sector público sin adoptar medidas de alcance estructural. Tradicionalmente, durante el régimen militar, bajar el gasto público fue equivalente a bajar el salario real de los funcionarios. Si ahora esto está fuera de posibilidades, y además no se puede tocar la nómina del personal, y si no se puede privatizar nada, ni redimensionar ninguna empresa del estado en sentido descendente, ¿qué es lo que puede provocar el ahorro de recursos? ¿Un milagro?
El M de E no lo aclara. El documento nos transmite fuertemente la impresión de que el FMI hizo un gran esfuerzo de comprensión para tomar en cuenta las condiciones políticas especiales por que el país atraviesa, incluyendo una estrategia sobremanera gradualista. Es encomiable. No es necesariamente deseable, ni para el país ni para el gobierno.
El gran inconveniente de una política sumamente gradualista, por oposición a una estrategia de choque como la que de pronto adoptó el Dr. Alfonsín en la Argentina, es, en primer lugar, que las oportunidades para la transgresión —o, si se quiere, las presiones, o las tentaciones, para dejar de lado la disciplina convenida— son una función creciente del grado de desequilibrio. Cuando éste es alto, como en nuestro caso, la probabilidad de que una política muy gradualista se lleve a buen término suele ser muy baja. En segundo lugar, el peligro de que sobrevengan shocks externos aleatorios, que agraven la inestabilidad antes de que la economía haya recuperado la capacidad para absorberlos, crece obviamente con la extensión del ajuste. Por ambas razones, habríamos preferido una estrategia que reclamase un ajuste mucho más compacto. Una estrategia más exigente, con apariencia más dura. Bien entendida, sin embargo, habría podido resultar más conveniente, más llevadera, más fácil. Habría planteado problemas políticos muy difíciles en la fase inicial, pero si no nos equivocamos mucho, esos problemas políticos el gobierno no los está evitando con esta estrategia. Sólo está postergando su concreción para un momento en que su prestigio estará inevitablemente menos lozano que ahora, y cuando le quedará menos tiempo para aprovechar el ajuste antes de la inmediata instancia electoral.
Una palabra, para concluir, sobre el papel de la opinión pública en general, y de la prensa en particular, en el seguimiento de la ejecución del programa.
En una democracia ese papel debe reconocerse como significativo. Sin embargo, las autoridades rehúsan a la opinión pública y a la prensa la información necesaria. Durante la dictadura militar el Banco Central publicó un balance semanal durante varios años. En la Argentina esa publicación nunca se discontinuó. En el Uruguay la información respectiva, junto con otra semejante, está disponible sólo en un ambiente oficial sumamente restringido. Diríase que los círculos gubernamentales están operando bajo la ilusión de que la información recolectada y procesada por funcionarios que pagamos todos los contribuyentes son de su propiedad exclusiva.
No lo es, por supuesto, pero al exhortarles a recapacitar sobre su actitud, queremos sobre todo enfatizar que, al tratar las estadísticas y los estados financieros como secretos militares, sólo consiguen debilitar más aún la credibilidad, desgraciadamente ya no demasiado sólida, de su política.