El proyecto de ley sobre alquileres está malherido, no está muerto. Aunque no parece que pueda sobreponerse al veto presidencial todavía tiene una instancia parlamentaria por delante, donde jugarse la vida. He aquí, por tanto, una buena razón para no desistir del enfoque analítico que pensaba deparar a lo que hoy debía ser ya, según casi todos esperaban, y algunos desesperábamos, ley nacional.
Pero hay, además, otra razón. El proyecto es un arquetipo. No es un texto cualquiera. Es un compendio singular de injusticias y arbitrariedades. Es un semillero de ineficiencias. Su radiografía debe revelarnos mucho acerca, no solo del proyecto en sí, sino de su progenitor intelectual, el dirigismo vernáculo.
Control de alquileres e inflación
El control de alquileres comenzó su destructivo ciclo entre nosotros allá por 1943. Por entonces los uruguayos conservábamos acerca de la inflación una feliz ignorancia. En 1941 el índice de precios al consumidor estaba por debajo de la cota de 1921. Aquel 25% de alza que los precios de 1942 mostraron sobre el promedio del año anterior eran el principio de algo. Y el 63% de 1943 aseguraba ya que ese algo acabado de nacer estaba desarrollándose. Pero, ¿quién podía saber de qué se trataba? La atención de nuestros compatriotas se centró en ciertos precios individuales. Se imaginaron causas específicas, en determinados mercados. Se entrevieron escaseces inducidas por la guerra, que a la sazón esparcía destrucción por el mundo entero. La idea de que una causa central, de raíz monetaria, estaba en el origen de todo, permanecía en la oscuridad. Comprensiblemente.
Análogamente comprensible fue que el precio de la vivienda estuviese entre aquellos que despertaron la inquietud general. Ya lo fue menos que se pensase que la solución del problema radicaba en una represión de la suba, porque la represión de las subas de precios reales, de esas que se deben a excedentes reales de la demanda, bloquean el mecanismo de ajuste del mercado. Pero, vaya y pase. Se quería paliar una penuria excepcional, mientras la paz y la normalidad se hacían esperar. Sí, esto aún era, en cierta medida, comprensible.
Y más aún lo fue que se pensara que el control de alquileres lo que hacía era impedir o limitar el alza de tales precios. Quiero decir, me parece comprensible que los hombres de aquel momento percibieran lo que acontecía a través del distorsionante del velo monetario. Que no se descuenten de que lo que ocurría era que estaban haciendo bajar el precio de la vivienda. Que no tuviesen aún conciencia de que, en la inflación, hablar en términos de precios absolutos es un sin sentido. De hecho, los alquileres bajaron, ¡y de qué manera! En 1974 los montevideanos pagaban alquileres que por término medio eran catorce veces más bajos que en 1955. Es decir, que el alquiler que en 1955 pagaban por la locación de, digamos, 60 metros cuadrados de vivienda, en 1974 alcanzaba para pagar 840. Visto desde otro ángulo: si un propietario en 1955 pagaba su gasto de alimentos con la renta de sus inmuebles, en 1974 apenas pagaba el 6% (1/16) de su importe. El fenómeno conllevó la expropiación de enorme cantidad de pequeños propietarios, que eran los que habían edificado la mayor parte de los suburbios de la capital. En mi opinión, ninguna medida individual puede compararse, en la historia de la política económica del Uruguay, en punto a consecuencias económicas, y a consecuencias sociológicas, con el control de alquileres, que nació en 1943, y que continuaría luego tan campante por tres décadas.
Pero esto es una digresión. Estaba diciendo que es comprensible que en 1943 la gente pensara que el control de alquileres lo que hacía era impedir que éstos subieran, o retardar su suba, cuando en realidad su virtud real debía consistir, y sin duda de manera espectacular consistió, en bajarlos. Pero lo que era comprensible en 1943 lo era ya mucho menos en 1955, y en 1966 ya no era en absoluto comprensible. Y en 1985 simplemente nadie tiene derecho a confundirse. Por lo menos, uno no puede creer que la clase de gente que se sienta en el Parlamento nacional se confunda.
¿Por qué, entonces, decidieron usar el ajuste de alquileres por concepto de inflación para operar el efecto de su proyecto que de hecho, sin duda procuraba, que era sin la sombra de una duda reducir el precio de la vivienda? ¿Por qué no ordenaron que los alquileres bajaran x%, según la franja, que es lo que realmente querían? Dejando, naturalmente, que el ajuste por inflación que no hace más que adaptar el precio nominal de la vivienda a los cambios experimentados en el poder de compra del dinero, continuase como hasta ahora.
No hay más que una respuesta que a mí se me ocurra para todas estas preguntas. En 1985 se siguió usando el lenguaje de 1943, y se pretendió bajar el alquiler diciendo que sólo se restringía su ascenso, sencillamente por artimaña, por engaño, porque el inspirador del proyecto, el dirigismo vernáculo es mentiroso por naturaleza. No veo otra posible explicación.
Por qué la vivienda, y no el pan
La deshonestidad del proyecto se hizo patente en su fundamentación. Los inquilinos, se adujo, no podían pagar los ajustes, y menos podían hacerlo cuanto más humildes fueran sus viviendas. Por eso se decidió que el Estado debía intervenir en su amparo. Pero, ¿qué hay de específico, al respecto, en el precio de la vivienda? ¿Acaso a la gente le resulta más difícil pagar al casero que al carnicero, al panadero, o al lechero, o al zapatero, o al peluquero? Etcétera, etcétera. ¿Acaso los precios que cobran estos señores no suben? No existe más que una razón por la cual el proyecto se atuvo a controlar los alquileres, y no prescribió que el precio de la leche subiera menos cuanto más hijos tuviera la familia. O que el queroseno subiera menos cuanto más desocupados hubiera en la casa, o que los precios de los zapatos tuviesen ajustes menores que aquellos que más debieran caminar hacia el trabajo o la escuela. Y esa razón radica en que el propietario de viviendas es un agente indefenso en el corto plazo. Demora mucho en retraer su oferta. Los legisladores no dictan disposiciones como las que acabo de enumerar sobre la leche, los zapatos y los combustibles por la misma razón de que no le tiramos de la cola al gato, ni pisamos a la serpiente, y nos mantenemos a distancia prudente del elefante. El propietario de inmuebles, en cambio, no tiene uñas, ni colmillos, ni trompa. Es como una especie de tortuga económica, que no tiene más remedio que soportar el castigo que decidan administrarle. Con constitucional parsimonia, apenas si comienza a tomar las medidas que puede. Consulten ustedes las secciones de avisos económicos de los diarios, y podrán apreciar la drástica reducción de oferta de casas y apartamentos en arriendo que ellas registran. Es que la tortuga está empezando a retraer su cabeza, su cola, y no sus extremidades, hacia adentro de su caparazón. Cuando termine de hacerlo —hablo de años— las viviendas estarán envejecidas, abandonadas, algunas estarán ruinosas, y la oferta será flagrantemente menor a la demanda. Pero, ¿quién se acordará entonces de los nombres de los que votaron la ley?
Esta selección de la vivienda como objeto singular de control me parece odiosa por dos razones. En primer lugar, porque es sobremanera innoble enfilar el castigo, no hacia quien lo merezca, sino hacia quien tiene mayor dificultad para defenderse. En segundo lugar, este ataque me parece, encima de éticamente objetable, prácticamente torpe, porque sirve de señal a los demás agentes en parecidas circunstancias de indefensión.
No son, en efecto, los propietarios de viviendas los únicos animalitos inermes que pueblan la floresta económica. Destaçanse entre éstos, por ser presas reconocidamente apetecibles, los inversores. En realidad, los dueños de casas no vienen a ser sino una especie dentro de este género de seres pobremente dotados para la lucha por la vida. Cuando los inversores en general —si se me excusa por mezclar las metáforas— ven que podan las barbas de los propietarios de inmuebles, se apresuran a enviar al exterior sus ahorros, que es su forma específica de ponerse a salvo de rasas abrasivas. La inversión en general, y no sólo en construcciones, es en definitiva la víctima del control de alquileres. Y a través de la caída de la inversión, son víctimas que se suman los asalariados en general. Para ello peores salarios y menos oportunidades de empleo vienen a agregarse a menos viviendas más inhóspitas, a la hora de recoger los frutos, que tal vez lucieron promisorios cuando el sembrador legislativo esparcía las semillas.
La cuestión constitucional
El proyecto es económicamente desastroso. También es groseramente inconstitucional.
Es ocioso, al mismo tiempo, destacar que la cuestión constitucional importa. Hay gente que de la Constitución sólo parece importarle la norma que llama a los ciudadanos a las urnas cada cinco años, pero aun a ésos deberían pensar que es difícil que el fragmento que les interesa sea respetado, si todos los otros son objeto del más oprobiosa pisoteo.
La cuestión constitucional, a propósito de este proyecto, me parece revestir mayor importancia de la que se le ha reconocido. El senador Gonzalo Aguirre se singularizó entre los legisladores por el énfasis que puso en este aspecto, en lo cual aportó la muy grande autoridad que la opinión pública le reconoce dentro del terreno jurídico. Para el senador Aguirre, los artículos 3 y 13 violan la Constitución. Voy a pasar revista a esas dos disposiciones. Sugeriré que, si ellas chocan contra la Constitución, también lo hacen sin duda varias otras del mismo proyecto.
El artículo 3° autoriza al inquilino a desistir unilateralmente del contrato que le vincula a su propietario. En otras palabras, dispone que el plazo se entiende sólo en interés del inquilino. El propietario no tiene derecho a exigirle al inquilino el cumplimiento del contrato hasta el fin de su término. El inquilino sí puede reclamar tal cosa del propietario.
Hay desigualdad, en este aspecto, pero la inconstitucionalidad ¿dónde reside?
Una ley puede ser injusta, y no violar la Constitución. Puede favorecer determinados intereses en contra de otros, y no ser inconstitucional. Por ejemplo, yo creo que la misma regla, aplicada a los contratos futuros, no sería inconstitucional, aunque sí sería inconveniente e injusta.
La inconstitucionalidad del artículo 3° radica en el hecho de que infiere al derecho de propiedad de los arrendadores con contratos pendientes una lesión contra la cual la Constitución les protege. No es la propiedad del inmueble la que sufre mengua. Es el derecho emergente del contrato. La propiedad se extiende a objetos intangibles, tanto como a cosas materiales. Yo puedo ser tan propietario de una marca de fábrica como de un lingote de oro, de un depósito bancario como de un terreno, de un complejo de derechos derivados de un contrato como de una casa. El legislador puede estatuir sobre los contratos que yo voy a celebrar, pero no puede cambiar los que ya celebré, excepto por razón de interés público, y previa la debida indemnización. Si el interés público existe en el sentido de que los inquilinos puedan desligarse de los arriendos con plazo pendiente, queda de todos modos el requisito de la indemnización por contemplar. La sociedad tendría que compensar a los arrendadores por la supresión de su derecho a exigir de su inquilino el cumplimiento del contrato. Si hay interés de la sociedad en que ello ocurra, tiene que haber también disposición de la sociedad para dar financieramente la cara por las consecuencias.
El artículo 13 autoriza a inquilinos morosos con desalojo ya intimado para regularizar su atraso, y hacer revivir el arriendo. También viola la Constitución por negar indebidamente el derecho de propiedad de los propietarios. También podría haber sido legítima la norma si hubiera previsto la debida y previa compensación de los arrendadores. Una ley que modifica sentencias firmes no es necesariamente inconstitucional. Si la justicia ha condenado a X por el delito de contrabando, y el Parlamento decide que no ha de haber más aduanas, y por lo tanto el delito de contrabando se suprime, su decisión anula la condena a X y a nadie se le ocurre que el principio de separación de poderes, y a través de él la Constitución, hayan sufrido lesión.
Si las dos normas citadas vician la Constitución, como yo creo, por la razón de que atacan el derecho de propiedad de los arrendadores, el 4° y el 6° también se hallan, sin la menor duda, entre los inconstitucionales por el mismo motivo. El 4° es el que rebaja los alquileres, bajo el subterfugio de limitar su ajuste. El 6° es el que autoriza a rebajar los alquileres, esta vez derechamente, en función de los ingresos del inquilino. Si yo tengo una casa mía alquilada a fulano, soy propietario del derecho a percibir de él determinado alquiler. Si la ley me rebaja ese ingreso, lesiona mi derecho de propiedad. Si existe interés público en que el alquiler se rebaje, el legislador puede disponer tal cosa, pero a condición de que el Tesoro Público me indemnice por ello con carácter previo.
Todo esto es muy claro, y no existe ninguna posibilidad de equivocarse al respecto. Eso que suele decirse, de que hay dos bibliotecas sobre cada tema jurídico, son monsergas. Sobre este tema no puede haber más que una opinión.
Todavía hay ulteriores fundamentaciones para la tesis de la inconstitucionalidad. Quiero apenas mencionarlas por beneficio de algún lector que las haya oído mencionar. No desconozco la impresión de que rechazo tales planteamientos. Sencillamente, considero que son superabundantes.
Otra norma constitucional que las disposiciones aludidas atacan es la que garantiza la igualdad de las personas ante la ley (art. 8°). Existe consenso en que este principio tiene por corolario el de la igualdad de la distribución de las cargas públicas. Si el Parlamento encuentra razón de interés público en una reducción de los alquileres, decía más arriba, puede hacerlo, disponiendo la previa y justa compensación del arrendador. En el lenguaje de la teoría fiscal, digamos que procede votar un subsidio en beneficio de los inquilinos, y financiarlo con impuestos repartidos según la capacidad contributiva de cada cual. El proyecto lo que hace, implícitamente, es disponer el subsidio a cargo del mismo propietario que debe percibirlo. Él es el destinatario del subsidio, pero también el contribuyente, de manera que no percibe nada. El alquiler baja, y sansacabó. Se viola el principio de igualdad de las personas ante la ley, y el derecho de propiedad.
Son dos maneras, alternativas, y no acumulables, según me parece, de ver la cuestión.
Yo creo que todavía existe otro texto que vale la pena mencionar, al que el editorial del último número de Búsqueda ya aludió. Me refiero al artículo 85, que enumera las competencias del Parlamento. Creo que es imposible encontrar entre las competencias enumeradas ninguna en la cual cupiera el proyecto de alquileres en ninguno de sus aspectos sustanciales. Quiero decir que el proceso legislativo presupone una secuencia lógica que no suele percibirse en su totalidad. Un legislador piensa que el derecho positivo se enriquecería con el agregado de determinada regla. Entonces ese legislador debe consultar la Constitución para ver si ella autoriza al Parlamento a dictarla. Es preciso apreciar que no todas las normas que pudiera reconocerse universalmente como justas y deseables entran dentro de las competencias que el Parlamento puede válidamente ejercitar. Nuestra Constitución muy claramente opta por el concepto de gobierno limitado, que procede de Locke, y que, dentro de la concepción democrática, se opone al concepto de soberanía ilimitada del pueblo, que sostuvo Rousseau.
El rostro de la arbitrariedad
Económicamente desastroso y groseramente inconstitucional, aun después de calificar así al proyecto queda por decir algo capaz de añadir significativamente a su odiosidad. Y ello se vincula a la profusión tropical de sus arbitrariedades. Imagínense ustedes en una selva virgen, donde junto a los árboles gigantescos crecen otros medianos, y otros más pequeños debajo, mientras arbustos rastreros ocupan todo el resto del espacio, donde las lianas se entrecruzan en espesísima trama y el follaje de una planta se sucede sin solución de continuidad con el de las demás. Repasen ahora el texto del proyecto, y se encontrarán en una jungla normativa muy semejante.
Lamentablemente el espacio disponible no me dejará presentar, de su enloquecida botánica, más que dos o tres especímenes. Invito a cada lector a completar por sí mismo un suculento herbario.
Usted tiene un hotel. En el hotel tiene huéspedes. Los huéspedes deben dejar la habitación el día contratado, so pena de que se les ponga de patitas en la calle. Usted se ha descuidado con el aire acondicionado de algunas habitaciones, proponiéndose repararlo antes de que lleguen los grandes calores. A usted le cae una inspección de la Dirección Nacional de Turismo. La Dirección Nacional de Turismo le castiga a usted y le borra del registro de hoteles. Si usted no ha leído el proyecto tal vez imagine que la consecuencia de ello sería que debe reparar rápidamente el aire acondicionado, so pena de que le multen, o aún de que le cierren el establecimiento. No es así. De nada de eso. Sus huéspedes se transforman ipso facto en inquilinos. Ahora se pueden quedar de por vida, pagando un alquiler igual a 30 veces el precio diario de la habitación, con los ajustes limitados que el mismo texto prescribe. Por más que usted mantenga todas sus instalaciones en perfecto estado de funcionamiento.
Esto a usted le arruina, y ya no paga más renta al dueño del inmueble, que usted simplemente arrendaba. Pues este señor, el propietario, se encuentra ahora con que los huéspedes suyos (de usted) que habían pasado a ser sus inquilinos (de usted) porque usted había dejado sin funcionar el aire acondicionado, pasan a ser inquilinos suyos (de él) porque usted no le pagó a él el alquiler. ¿Ven que no exageraba?
¿Agrega algo mencionar que el proyecto es retroactivo a marzo? No era posible que el advenimiento de la democracia dejase de traer consigo este singular estatuto desde el primer día. Pero, como su sanción tomó tiempo, quedaban varias posibilidades. Tal vez el inquilino no pagó ningún alquiler entretanto. Ahora le basta con pagar el alquiler rebajado, y en doce cuotas, sin intereses. Esto último, si se cumple la meta del gobierno de una inflación del 60% en los doce meses próximos, implicaría una rebaja adicional de más del 20%. Noten que hay tres rebajas acumuladas: la rebaja hacia el futuro; la rebaja hacia el pasado adicional, derivada de la retroactividad; y la rebaja derivada de un pago en doce cuotas de los atrasos que hubiere, sin interés, por tanto en moneda progresivamente depreciada. La otra posibilidad es que el arrendatario estuviese al día, y en ese caso el propietario tiene que devolverle lo cobrado en exceso. No faltaba más. Y que agradezca que no le hacen pagar intereses sobre la deuda.
Si el juez ya había puesto fin al arriendo, por ser el inquilino mal pagador, ya vimos que el proyecto permite hacer revivir el contrato. Es algo de que ya nos ocupamos al tratar de sus inconstitucionalidades centrales, por así decirlo. En ese caso, el inquilino debe pagar 15% más para resarcir al arrendador por los intereses devengados y gastos de un juicio que ganó primero ante la Justicia, y perdió después ante el Parlamento. ¿Por qué 15%? Simplemente porque el legislador se sintió animado por una vocación irresistible a disponerlo todo, a no dejar que nada escapara a la órbita de su voluntad. ¿Cómo debe pagar el inquilino mal pagador los alquileres atrasados, más el 15% por gastos? Usted pensará que, por lo menos eso, al contado. Pues de ninguna manera. Puede optar por pagar en doce cuotas mensuales, aumentándose entonces a 30% el suplemento ya aludido del 15%. Quiero decir que en este caso le cargan al inquilino un interés por pagar su atraso a través de un año. ¿Saben qué tasa de interés presupone ese recargo? Aproximadamente de 27%. Veintisiete por ciento sobre una deuda en pesos, cuando los bancos pagan más del 80%. ¿Por qué? Porque el Parlamento así lo quiso, ¿qué otra razón concebible cabe?
Y esta era la primera ley importante que sancionaba el Parlamento. ¿Pueden imaginarse lo que quedaría del país cuando terminara la zafra?