Aunque en buena medida se trata de una cuestión de grado, suele juzgarse válida la distinción entre una política de coyuntura y otra de carácter estructural. El lenguaje es de inspiración arquitectónica: las reformas abarcan la estructura cuando llegan a los aspectos más permanentes y básicos del edificio, por oposición a las meras fachada y mampostería. Una política que se centra en el manejo del tipo de cambio y de la tasa del interés, como la que discutimos hace un par de semanas, debe en principio adscribirse a la coyuntura o al corto plazo, por más que un cambio en la estrategia al respecto —verbigracia una variación del régimen cambiario— merecería una clasificación más enjundiosa. Pero hay ejemplos más claros y nítidos de políticas adscribibles al ámbito estructural que reclaman un pronunciamiento de nuestro gobierno, en esta etapa ya cercana a la mitad de camino de su mandato, de manera apremiante.
El hecho destacable sobre la política económica que ha puesto en práctica el gobierno del Dr. Sanguinetti es que, si bien no ha estado totalmente exenta de ingredientes estructurales, éstos han revestido ese carácter sólo de manera marginal. La otra característica a señalar consiste en que esos rasgos cuasi estructurales, digamos así, no se integran en ningún plan ni estrategia conocida. Los observadores los encontramos como datos de la realidad pero debemos esforzarnos por interpretarlos sin el beneficio de ninguna declaración oficial que los vuelva inteligibles como un todo.
Las declaraciones más bien han versado sobre aspectos respecto de los cuales la inacción gubernamental ha sido total. Por ejemplo el concepto de modernización figuró reiteradamente en las manifestaciones públicas del presidente Sanguinetti. Sin embargo no sería posible citar una sola decisión gubernamental que pudiera inscribirse en la clase de actitud insatisfecha con la estructura del Estado, ni con su tamaño, ni con su grado de burocratización, ni con el nivel de ineficiencia de las empresas públicas, que es lo que diversos observadores, a la luz del discurso desarrollado contemporáneamente en otros países, entendíamos que el término "modernización" estaba destinado a transmitir.
Si cabe, señalemos continuando el ejemplo, es más grave aún lo que ha acontecido con otro de los temas enfáticamente afirmados en las declaraciones oficiales, como es el de la primera prioridad reconocida al desarrollo de la empresa privada. Sería difícil encontrar un solo acto del gobierno que infunda sustancia a esa orientación, por sincera que ella pueda ser. La empresa privada no requiere nada dramático del sector público para desarrollarse. Apenas un marco institucional estable, y predecible en sus cambios, y un nivel de eficacia aceptable en los servicios básicos que el gobierno deba desempeñar o que ha tomado bajo su responsabilidad. Pero este "mínimo vital" está lejos de concretarse. La justicia es el servicio más importante de todos, y el Uruguay sigue siendo el país donde afirmar que funciona un sistema judicial es una flagrante exageración. El Correo es un servicio de enorme importancia para el sector privado, y hemos oído recientemente al director de Correos reconocer —con ejemplar franqueza que nos apresuramos a destacar— que el nivel de nuestro servicio postal está por debajo del de muchos países africanos. Ciertamente no había nada de indiferencia en las declaraciones del director de Correos pero sí mucha de impotencia. Ciertamente no eran las declaraciones de un jerarca que se sabe respaldado en su ejercicio del principio de autoridad. Entre los servicios económicos básicos, pocos ceden en importancia a los portuarios, y recientemente la prensa recogió en breve lapso el angustioso llamado de atención de los usuarios y la defensa totalmente inadecuada de las autoridades, en la cual la facundia estuvo penosamente abandonada por la sinceridad y el poder de convicción.
Hay todavía cosas mucho más graves. Los monopolios estatales son una antigualla institucional que restringe la capacidad del sector privado para satisfacer las necesidades de la comunidad. Hemos visto, sin embargo, a dirigentes de empresas públicas lanzados a dispendiosas campañas periodísticas de promoción de sus monopolios, interpretados con un entusiasmo expansivo digno de mejor causa. Ciertamente el apoyo gubernamental a la empresa privada no implica que se le permita infringir la ley, pero al menos debería implicar que el gobierno vigila a la empresa estatal para que no sea ella la que actúe al margen del derecho. El Directorio del BSE amenazando a los usuarios de seguros con sanciones penales si contratan con compañías privadas sobre riesgos cuya supuesta monopolización no ha sido nunca sostenida por ningún magistrado representó una flagrante ilegalidad. ANCAP fabricando azúcar sin la sombra de un fundamento jurídico para ello es otro ejemplo de cómo las empresas estatales están al margen de la ley, a vista y paciencia del gobierno central.
¿Qué sentido cabe atribuir entonces a las declaraciones gubernamentales de apoyo a la actividad privada? Recientemente —fue el tema de nuestro último editorial— se modificó de manera diametral y sin transición la política oficial en materia automotriz, fijada originalmente en abril de 1985 con expresa declaración de ser una política de largo plazo, y así se hizo, no sólo sin previa consulta ni aviso a los intereses afectados por el cambio, sino sin tomarse siquiera el tiempo de fundamentar el nuevo decreto. ¿Cómo puede sentirse ante ello cualquier inversor? ¿Cómo puede dejar de sentir que el terreno que pisa cuando se trata de arriesgar sus propios recursos es otra cosa que un tembladeral?
Pero volvamos a nuestro tema inicial. Si se nos apremia podríamos nombrar dos ámbitos de la política económica donde ciertas alteraciones estructurales, por más que tales sólo marginalmente, son discernibles. Uno de esos ámbitos es el de la política cambiaria. El otro es el de la actividad bancaria del Estado. En el primero se sustituyó una flotación sucia por un sistema innominado que implica una regla cambiaria no declarada y susceptible de ser interrumpida sin previo aviso y por lapsos de duración indefinida. Sobre la naturaleza de la regla cambiaria esotérica los analistas discrepan en cuanto a si se trata de un crawling peg o de una tablita, sin ponerse tampoco de acuerdo sobre la intensidad de su propensión a generar un nuevo atraso cambiario. Pero existe mucho menos terreno para el desacuerdo en cuanto a que una regla cambiaria secreta y sujeta a vacaciones discrecionales es indeseablemente destructora de información. Con seguridad puede afirmarse que su sentido general es contrario a los intereses del sector privado, si entendemos que éste está compuesto por agentes mayores de edad que deben entender lo que el gobierno está haciendo. El segundo aspecto es más antagónico aún respecto del sector empresarial privado. Consiste en haber impulsado un crecimiento notablemente acelerado del Banco de la República, convirtiéndolo en un líder absoluto del sector y transformando la tasa de interés —tal vez la variable más importante de toda la economía— en una magnitud determinada por la sola voluntad de aquella institución. Aunque la bandera de la "nacionalización de la banca" flameó en otras plataformas políticas distintas de las del Partido Colorado, la contribución que éste está haciendo para izarla más y más alto no es de desdeñar.
La parquedad de reformas estructurales introducidas, la falta de iniciativas de alguna concreción en tal sentido, el carácter fuertemente estatista de las que han llegado a plasmarse, no concuerdan en rigor con ninguna idea a la que pueda atribuirse cierta vigencia. La década de los años 80 está mostrando un perfil rico en rasgos innovadores tanto en el mundo como en la comarca latinoamericana, tanto en el área capitalista como en la de las economías que solían llamarse centralmente planificadas, y que van siéndolo cada vez menos. Un fuerte viento privatizador está soplando en todas partes. Menos en el Uruguay. El nuestro sigue siendo el país donde nunca pasa nada, un remanso donde debemos contentarnos reflexionando que, si bien el dinamismo y el progreso han pasado a nuestra vera y se ven cada vez más alejados, también nuestra situación en materia de drogas y de criminalidad es mejor que en otros lugares.
El Uruguay fue otrora un país líder de su región. Hoy vive de las migajas que caen de la mesa de sus vecinos poderosos. Para que pueda escapar de su actual abatimiento se requiere una política que reforme profunda y osadamente sus estructuras, en una dirección general que el mundo nos está mostrando con meridiana claridad. Para ello modernización y apoyo al sector privado podrían ser temas válidos. Lo que nos está faltando para pasar de las palabras a los hechos es el liderazgo adecuado, y, probablemente además, en la población en general, una demanda suficientemente firme.