En nuestro discurso político actual, por más que el análisis brilla por su ausencia, las alusiones al régimen de facto menudean. Suele afirmarse que la política actual se mantiene dentro de los lineamientos de aquella otra. Con análoga frecuencia se asevera que la política de aquel período seguía los dictados de la escuela económica neoliberal. Pienso que si dedicamos algunos minutos al examen de esta segunda proposición adelantaremos buen trecho en la dirección de procurar una visión global del período dictatorial sobre el plano que ahora nos interesa.
Algunas cuestiones previas
Hay que evitar las confusiones semánticas que pueden suscitarse a raíz del empleo de la palabra liberal, con y sin el prefijo neo. Por ejemplo, conviene que se sepa que no existe una escuela de economistas y científicos sociales que se llame a sí misma neoliberal, y que tampoco hay una tendencia paleoliberal, por referencia a la cual el prefijo neo alcance relevancia. Esta partícula parece originarse, en este contexto, en la sorpresa de algunos observadores, que diagnosticaron la muerte del liberalismo por virtud del advenimiento de la escuela keynesiana, cuando advirtieron que los viejos principios de Adam Smith, Ricardo y John Mill seguían reclutando adeptos notables por su número y calidad. Los marxistas fueron tal vez los más desconcertados. El liberalismo había representado la prolongación ideológica de la clase burguesa y sus intereses sobre el plano de la política económica, llamado a ser destronado por el marxismo, la teoría definitiva, propia de la sociedad sin clases, cuyo triunfo acompañaría al de la revolución proletaria. Ahora bien, el capitalismo exhibía una tenacidad algo mayor de la que Karl Marx había podido columbrar, y Lenin se había encargado de cambiar la teoría, con su hipótesis sobre la fase imperialista, a fin de que no pareciera desmentida por los hechos. Análogamente, otros marxistas volvieron a introducirle los necesarios retoques cuando se vio una nueva ortodoxia aparecer dominante sobre la escena económica, la teoría keynesiana, que no encajaba con facilidad en las tríadas dialécticas hegelo-marxistas: se trataba de un nuevo truco del capitalismo, a fin de demorar un tanto su inevitable caída. Pero cuando se vio que la escuela liberal volvía a ocupar el centro de la escena, se limitaron a rebautizarla en modo que reflejase su extrañísima (para el marxismo) resurrección.
Más importantes aún son las confusiones potenciales provenientes de las ambigüedades semánticas que asedian al vocablo liberalismo y demás miembros de su estirpe, sobre la cual en esta ocasión apenas podré permitirme media palabra. No rara vez habrá oído usted afirmaciones como ésta: "yo soy liberal en política, pero no en economía". Quienes así hablan están a un paso de aseverar que la libertad política y la económica nada tienen que ver la una con la otra. Tal vez los neoliberales —se sugiere poderosamente— pertenezcan a una clase de liberales que se interesan solamente por la libertad económica, y de ahí que se hayan dedicado a servir a cuanta dictadura latinoamericana se mostrase dispuesta a llevarles el apunte.
La verdad no podría hallarse, respecto de ese planteamiento —explícito o implícito— en oposición más diametral. El hecho es que la libertad política, bajo su forma genuina, que no es otra que la del estado de derecho, no ha fraguado nunca, más que dentro del molde de una economía libre, con amplia difusión de la propiedad privada, y con la consiguiente descentralización del poder. Cada vez que alguien trata de limitar la intervención del Estado en la economía, y de promover el libre funcionamiento de los mecanismos del mercado con sujeción a la regla general e impersonal del derecho, actúa implícitamente en favor de la libertad política, procura consolidarla, o adelantar el día en que ella pueda ser disfrutada. Inversamente, los que impulsan el activismo del gobierno, y pretenden negar la vigencia de las leyes económicas, obran sin duda en contra de la libertad política. En un régimen democrático diríase que la solución tendría que estar en que el electorado expulsase del poder a quienes de tal manera sumen a sus sociedades en un mar de frustraciones, pero el hecho trágico y azorante es que a veces el marco político no encierra ninguna alternativa capaz de superar el desquicio dirigista. Esas son situaciones de extremado peligro para los regímenes constitucionales. Fue el caso de Uruguay antes del golpe militar, y el de Argentina en la actualidad, y el de Brasil en la actualidad.
Por lo tanto, no todo el que actúa dentro de un régimen constitucional favorece la libertad política, ni todo el que participa en un régimen de facto obra en contra de aquélla.
¿Fue un régimen liberal?
Hay signos que apuntan en la dirección de una respuesta afirmativa: son muy pocos, pero algunos son muy importantes. Al mismo tiempo, el régimen de facto dejó tras de sí una multitud de señales emitidas en sentido contrario. Comencemos pasando a éstas una rápida revista.
Los militares nunca hicieron nada en el sector de empresas públicas. Este siguió siendo un sector enorme y tremendamente ineficiente. Lo que es peor aún, organizado de manera tal que la ineficiencia es imperativa. Los políticos uruguayos habían sometido a las empresas públicas a las reglas de Administración y control propias de la burocracia, las habían aislado de la competencia económica mediante la consolidación de monopolios legales, habían desinteresado a directores y personal superior de los resultados económicos, habían mantenido cerrado al público el capital de éstas, habían reclutado a sus directores entre políticos de su grupo, por lo general carentes de toda experiencia y formación que pudiesen ayudarles en el cargo y, por si esto pudiera no ser suficiente, limitaron la duración de éste al período electoral, de manera que ni el aprendizaje in vitu quedara como factor de mejoramiento de la dirección. A las antiempresas resultantes les habían confiado algunos de los sectores que en una economía natural habría constituido la vanguardia del aparato productivo: por supuesto, sigue constituyendo una valla que el desarrollo económico encuentra absolutamente impostergable salvar. Pues bien, los militares delante de este panorama de desolación no encontraron inspiración para llevar a cabo la más ligera reforma estructural.
Tampoco hicieron la más ligera cosa respecto del sistema de seguridad social. El sistema uruguayo había estado basado en el principio de capitalización, sólo que el capital había sido despilfarrado, con propósitos demagógicos nada disimulados, por los políticos encargados de gobernarlo. Pues bien, los militares encontraron que al respecto no debían hacer nada. Hasta uno de ellos, un general que presidía el instituto jubilatorio, tuvo la osadía de afirmar en cierta ocasión que la inflación era incompatible con un sistema de capitalización, basándose presuntamente en la autoridad de las bayonetas.
El crucial sector de la salud es otro donde el régimen de facto se mostró particularmente cuidadoso de preservar intactas las estructuras. La dificultad básica para reformar el sistema socialista de salud que actualmente soportamos radica en los obstáculos institucionales para el desarrollo de una industria privada de seguros. Los militares también concordaron con los políticos en que el monopolio del BSE es más importante que abrir a nuestro sistema de salud las vías por donde Europa continental y los Estados Unidos están transitando, y así nuestro país siguió condenado, por tiempo indefinido, a las industrias de invernáculo.
Cuando sobrevino un trastorno temporario en el comercio internacional, durante la presidencia carteriana, que parecía hacer riesgosa la posibilidad de restaurar el influjo del mayor aumento del precio de la carne, mostrando un activismo de que cualquier político criollo podría haberse enorgullecido, las autoridades castrenses, en un breve lapso (i) prohibieron la exportación de carne; (ii) prohibieron la faena; (iii) llevaron a cabo una importación ad hoc de carne argentina; y (iv) prohibieron a los bancos operar en las ferias ganaderas. Poco tiempo después los productores uruguayos debieron soportar el desfondamiento del mercado mundial sin contar siquiera con la reserva de oxígeno que les habría deparado la bonanza que el régimen militar con tanta eficacia había suprimido.
Pues bien, el gobernante liberal no es un mandón. No es un activista que vomita decretos como una ametralladora escupe balas. Para él gobernar es hacer cumplir las reglas del juego, y observarlas él mismo, sólo excepcionalmente cambiar algunas —las menos posibles— de esas reglas. En otras palabras, el gobernante liberal es previsible, y un promotor de la previsibilidad general; porque para él la planificación es lo esencial, pero no la suya, sino la de los agentes privados.
Etcétera, etcétera. Haciendo un balance general, seguramente el régimen no fue liberal, como tampoco lo fueron sus cabezas visibles. Al mismo tiempo hubo rasgos liberales, y también a ellos debemos pasar revista:
Por supuesto, en primer lugar, la reforma cambiaria y de comercio exterior en 1974, sobre la cual me detuve con cierta parsimonia —por cierto no más de la que merece— una semana atrás.
En segundo lugar, la desregulación del sistema financiero, que sin llegar nunca a ser completa, mostró progresos importantísimos durante la presidencia del Sr. Gil Díaz en el Banco Central.
En tercer lugar, el control de alquileres, una plaga que llevaba 30 años haciendo estragos en nuestro mercado inmobiliario, experimentó una notable atenuación.
Como señalé en el último artículo, la reforma tributaria de Végh, si bien podría resultar polémica entre liberales, fue al menos ciertamente liberal en cuanto a atender dos principios que Adam Smith prescribió a la estructura tributaria, a saber, la simplificación para economizar recursos a la administración fiscal, y la simplificación para economizar recursos a los contribuyentes.
La tablita ¿representó un expediente liberal? Es preciso enfatizar que representó una salida a una situación muy particular, básicamente en todos los casos una inflación de porte galopante, contra la cual los principios liberales habrían significado una salvaguardia absoluta. Fue un artificio técnico dirigido a permitir una difícil transición desde un frenético dirigismo. Por eso, tal vez, el método posee rasgos inequívocamente dirigistas. Su espíritu, al mismo tiempo, es de la misma estirpe liberal que el espíritu del patrón oro, un espíritu orientado hacia la previsibilidad del gobierno de la moneda. Lo que naturalmente no tuvo nada de liberal en absoluto fue el mantenimiento de la tablita en medio de un déficit fiscal y una expansión del crédito con los que era totalmente incompatible.
En suma, una comparación de las zonas características de acción y de pasividad muestran un claro predominio de las áreas dirigistas, pero una presencia estratégicamente muy importante de las áreas liberales.
Yendo a una perspectiva cronológica, ciertamente que el año inicial del régimen no fue liberal. Tampoco lo fue el período que hace una semana llamé la época roja. En conjunto no fue más que una gran afrenta a la vigencia de las leyes económicas más respetadas por el liberalismo. La última etapa mostró una faceta grata al liberalismo, consistente en el primer ensayo generalizado de flotación cambiaria libre en el Uruguay, pero dejó una secuela de la peor calaña dirigista, que aún perdura, consistente en la falta de obligatoriedad de los contratos, en la socialización de las pérdidas y, de modo general, en un debilitamiento crítico del derecho de propiedad. Los aspectos liberales del régimen se concentraron en las etapas segunda y tercera (épocas verde y amarilla en la clasificación del último artículo), entre julio de 1974 y junio de 1981, y atendiendo a las acciones positivas podría decirse que allí se configuró una etapa global predominantemente liberal, si bien al atender a todo lo que el régimen podría haber hecho, habría hecho si hubiese sido de verdad liberal, y sin embargo no hizo, la calificación de liberal no podría corresponderle nunca.
Apreciación general
Del régimen militar en conjunto, con referencia a la política económica, ¿qué evaluación puede hacerse?
Como lo adelantábamos al comenzar, el tratamiento de la cuestión anterior prácticamente nos ha conducido hasta el fin del camino que ahora deberíamos recorrer.
Es preciso destacar que algunas de las medidas liberales que se mencionaron no llegaron hasta el fin del período, víctimas de la insensatez de la época roja. Tal, por ejemplo, el caso de la desregulación bancaria, de la que el Banco Central bajo la presidencia del Cr. Puppo tuvo que apartarse para hacer funcionar la flotación en circunstancias críticamente difíciles. Es preciso captar en qué gran medida el régimen se negó a sí mismo en la última etapa. Por ejemplo, había conseguido estimular la inversión como nunca se había logrado desde que se lleva una contabilidad nacional, pero el régimen concluyó con un desincentivo a la inversión que la sumió en una depresión profunda, de la que todavía está lejos de haber salido.
Lo perdurable en la dirección liberal consistió en la eliminación del contingentamiento de las importaciones y del control de cambios en general. Ello devolvió a la economía uruguaya la potencialidad de crecimiento que había perdido desde mediados de la década de los años '50. Lamentablemente, al mismo tiempo, —o mejor dicho, en su etapa final— el régimen de facto levantó obstáculos al desarrollo que todavía permanecen en pie. En suma, las partidas son enjundiosas tanto del lado del crédito como del débito. Por el momento sería muy difícil determinar un saldo.
Regímenes militares en el Cono Sur
A fin de cuentas, ¿existe una particular afinidad entre los regímenes dictatoriales del área y la escuela de economía liberal? Y, para ensayar una respuesta, ¿qué peso debe concederse al hecho de que, de manera aproximadamente sincrónica, tres países del huso austral pusieron en práctica políticas que, por contraste con el dirigismo vernáculo tradicional, lucieron un perceptible tinte liberal?
Es preciso destacar que los tres regímenes militares tomaron el poder bajo condiciones decididamente críticas, no sólo en el plano político —lo que por supuesto es obvio— sino también en el económico. En segundo lugar, hay que advertir que la situación de profundo deterioro económico estaba asociada en los tres casos a políticas previas que se apartaban de manera dramática de la alternativa liberal. En la situación en que Chile y Argentina se hallaban después de los golpes —respectivamente— de 1973 y 1976, y el Uruguay en 1974, al poner un shock externo en evidencia la tremenda vulnerabilidad de su economía, las alternativas de política económica no eran tan amplias como algunos parecen creer. Por lo menos algunos aspectos de una política liberal, particularmente los vinculados con el equilibrio externo, resultaban absolutamente imperativos. Y si uno tiene que llevar a cabo una política liberal en algún sector clave, ¿a quién más que a gente experta en esa clase de orientaciones va a encomendar su ejecución?
Para mí ese es el origen de la vinculación de economistas liberales con los regímenes militares del área. El caso uruguayo que, naturalmente, es de lejos el que conozco mejor, me parece transparente en ese sentido.