Se continúa hablando de reforma constitucional en nuestro medio. Característicamente, según el estilo de convivencia política que los uruguayos hemos desarrollado, que esencialmente consiste en negociar en conciliábulos y nunca debatir en foros públicos, el interés de los reformistas en tratar sobre los principios de su iniciativa parece ser nulo. Mientras tales y cuales grupos se reúnen por ver si pueden ponerse de acuerdo en una fórmula que cuente con los votos para someter un proyecto a la decisión del cuerpo electoral en un futuro acotado por las próximas elecciones, parece razonable concluir que, en materia constitucional, ésta es la hora de la aritmética, y no de la filosofía. Siendo así, no creo que sea tampoco el tiempo para continuar esta serie de artículos. Por el momento, entonces, procuraré redondear las ideas expuestas, y aguardaré un cambio de clima para seguir desenvolviéndolas y completándolas.
Las iniciativas de reforma son clasificables en dos grupos. En uno de ellos encontramos las propuestas para debilitar la Presidencia, reduciendo la fuerza de sus vetos, forzándole a procurar un voto de confianza para sus ministros antes de que entren en funciones, e incluyendo la posibilidad de que una censura parlamentaria comporte la caída del propio jefe del Ejecutivo. En el segundo se agrupan iniciativas que buscan simplificar el sistema electoral y ampliar las opciones electorales abiertas a los ciudadanos, tales como las que proponen una separación tajante de elecciones nacionales y municipales, o eliminar las restricciones al cruzamiento de listas entre lemas distintos. Yo me siento diametralmente opuesto a las primeras, y pienso que las propuestas de la segunda clase merecen ser consideradas con atención.
Al mismo tiempo —y éste ha sido uno de los temas centrales de esta serie— me parece imperativo no demorar más la cimentación de una tradición de estabilidad constitucional, que llegue algún día no demasiado lejano a hacer que los uruguayos perciban su Carta como una isla de firmeza en el medio del fluir general de todo lo político, económico y jurídico, un lugar ideal, por tanto, en que amarrar la barca de sus libertades y derechos esenciales, merecedora por tanto de una particular estima, de un respeto reverencial. No se me ocurre otra manera más directa y eficaz de prevenir las crisis constitucionales que han puntuado tristemente nuestra historia.
A tal punto creo que sea esto importante, que me he abstenido de proponer enmiendas que a mi criterio serían deseables. Por ejemplo, yo también pienso que las normas sobre la Presidencia serían mejorables, básicamente promoviendo el retorno al presidencialismo primigenio, y removiendo por tanto los injertos parlamentaristas que han distorsionado nuestro perfil institucional desde 1934. Por más que me habría parecido oportuno mostrar que existe una potencialidad reformista precisamente opuesta a la que está siendo manejada, pensé que hasta su misma expresión teórica restaría nitidez al mensaje central que era mi propósito difundir.
Al mismo tiempo, uno de los obstáculos para lograr para la Constitución la imagen deseada de pilar inconmovible radica en su contenido abigarrado, adquirido a través de sucesivas reformas, más o menos afortunadas unas y otras en los aspectos centrales, pero culpables todas —si bien la de 1934 particularmente— de haber amontonado dentro del perímetro de la Carta materiales notoriamente ajenos al contenido natural de una Constitución. Y sobre eso sí que sería altamente conveniente hacer algo.
En efecto: una Carta enjuta, que mantuviese los rasgos esenciales de la actual, pero resultase depurada de todas sus adiposidades, reportaría sobre la presente una doble ventaja. En primer lugar, haría mucho más fácil que la ciudadanía desarrollase una actitud de piedad filial hacia ella, sentimiento que su línea actual, obesamente deforme, no puede menos que desalentar. En segundo lugar, evitaría las presiones reformistas, que la extensión actual de sus normas tornan prácticamente inevitables.
Este último aspecto merece alguna explicitación. Por ejemplo, en el próximo período presidencial habrá sin duda que hacer algo con las empresas estatales. No es posible saber ya cuán hondo llegará la reforma, pero estimo que el mínimo absoluto abarcado por el consenso incluirá la remodelación de las empresas estatales según un modelo específicamente empresarial, por oposición al modelo burocrático —gobierno colegiado no profesional, control previo del gasto, falta de información inteligible y fidedigna para los dueños (ciudadanos), falta de evaluación de las gestiones directivas, falta de interés en los resultados por parte de los directores y plana mayor gerencial, etc.— que rige actualmente. Sin embargo, esa reforma no podría hacerse sin cambiar radicalmente —prácticamente eliminar— la Sección XI actual. Y como digo, esto podría referirme igualmente a las disposiciones del contencioso administrativo que estimo quedarán totalmente obsoletas si la reforma procesal que está a punto de ensayarse llega a cuajar, a las que organizan el control previo del gasto —ya totalmente obsoleto— y a diversas otras cuestiones semejantes.
Lo que me parecería razonable hacer sería, básicamente, lo siguiente:
En primer término, todas las disposiciones que tienen contenido normativo pero no versan sobre materia propiamente constitucional, deberían pasar a tener naturaleza de leyes ordinarias, modificables por tanto por los procedimientos establecidos en la Constitución para legislar. Verbigracia, las normas que regulan los recursos administrativos pasarían a tener carácter legal ordinario. Las que estructuran el sistema de entes autónomos, otro tanto.
En segundo lugar, las disposiciones que no poseen verdadero carácter normativo, ya por ser claramente programáticas, ya por tener una apariencia de normas pero no ser tales en realidad, serían suprimidas del texto (en rigor no se puede decir que serían derogadas porque nunca tuvieron vigor jurídico). Una disposición claramente programática que desaparecería sería la que encomienda al legislador el reglamentar el derecho de huelga y promover la formación de sindicatos. Una que caería por ser también programática, pese a revestir una apariencia jurídica, sería la que otorga a los habitantes de la República el derecho a tener una vivienda decorosa.
Este programa se pondría bajo el acápite, no de reforma, sino de restauración constitucional. Se trataría en esencia de una operación que dejaría intacto el contenido normativo de nuestro derecho, solamente reclasificaría un conjunto de disposiciones dentro de la jerarquía normativa, y eliminaría otro que no tiene ya ni nunca tuvo ningún lugar efectivo dentro de ella.
Yo comprendo que puede resultar un trago amargo para uruguayos, tan aficionados a la retórica, suprimir textos como el que dice que todos tienen derecho a una vivienda digna, o el que instruye al Estado en el sentido de que combata los vicios sociales, pero es un test de realismo que sería sano que la ciudadanía aprobase. Mientras la gente en un país crea que si escribe en la Constitución que todo el mundo tiene derecho a tener una casa decente contribuye de alguna manera a resolver el problema de la vivienda, y si escribe que el Estado debe combatir los vicios sociales atenúa un tanto su responsabilidad porque el Estado, no sólo explote el juego y produzca bebidas alcohólicas, sino aún difunda publicidad exhortando a la gente (de cuyo perfeccionamiento moral y físico encima de toda otra disposición le encarga), mientras, como decía, la gente se engañe tan groseramente, las esperanzas de que ese país pueda salir adelante son prácticamente nulas.
Desde el punto de vista teórico —no olvidar que la teoría es importante, que las ideas tienen consecuencias— este programa tendría enormes efectos, sobre todo al aislar un núcleo de disposiciones que puedan ser objeto de un respeto muy particular, y por lo tanto propender a la estabilidad institucional del país y a la efectiva vigencia de sus libertades. Desde el punto de vista práctico y de corto plazo, podría dar satisfacción a las aspiraciones de eliminar algunas cortapisas contenidas en la Carta actual a la libre opción de los electores, relativas a lemas y listas y otras zarandajas, que nada tienen que hacer en un lugar tan augusto como el que ahora ocupan. Y cuya reforma no requeriría ya la enmienda de la Ley Suprema de la Nación.