En un reciente programa de televisión el Dr. Jorge Batlle formuló una propuesta que merece comentarios. Me refiero a la reforma de la estructura del Banco Central, con vistas a dotarlo de un mayor grado de independencia. Tal vez por la forma sólo incidental en que la iniciativa se hizo pública —a mera vía de ejemplo, acerca de propuestas posibles a presentarse por los candidatos en la campaña en curso— tal vez porque el público no captó con plenitud su envergadura, de hecho es que por el momento que yo sepa, ella no ha suscitado comentarios, ni coadyuvantes ni contradictorios. Como decía hace un par de semanas, la misión de la prensa independiente en la presente coyuntura preelectoral consiste en tomar las expresiones de los candidatos y disecarlas con el escalpelo de la razón, a fin de que el público que procura participar con plena responsabilidad en los comicios disponga de un máximo de elementos objetivos en que basar su decisión. Pienso que este es uno de los casos típicos en que se hace oír el llamado del deber profesional en tal dirección. Para cumplirlo en la medida de mis fuerzas, pienso distinguir en este tema tres aspectos: (I) ¿No existe ya, siendo el BCU un ente autónomo, la clase de independencia que el candidato del Batllismo Unido echaba de menos? (II) Al mismo tiempo, y en un sentido diferente, ¿no es necesario coordinar la política del Ministro de Economía con la del Banco Central? Demasiada independencia, ¿no arriesgaría hacer posible que aquél empujase en una dirección y éste en la opuesta, con la consecuencia de que los esfuerzos de ambos se neutralizasen recíprocamente? (III) En el supuesto de que la respuesta a (I) sea que el grado de independencia sea susceptible de mejora significativa, y la respuesta a (II) que no existe peligro de inhibir la capacidad del Estado para actuar, haciendo de él una casa dividida, ¿qué es lo que específicamente buscaríamos con la reforma, y en qué sentido la falta de la justa medida de independencia nos habría dañado en el pasado, y su conquista podría beneficiarnos en el futuro?
Me ocuparé hoy de los dos primeros puntos, y dejaré el tercero, por imperio del espacio, para la semana próxima.
- I. ¿Más autónomo que un ente autónomo?
La verdad es que la Constitución dota a los entes autónomos de un elevadísimo grado de independencia. Desde ese punto de vista es forzoso concluir que el Ministro de Economía no podría forzar al Banco Central, por ejemplo —y es a todas luces el ejemplo crucial— a que financiase el déficit de la Tesorería. Es innegable que el Directorio del BCU podría negarse a hacerlo. Ello podría determinar que los acreedores del Estado se vieran imposibilitados para cobrar sus cuentas, o que no pudiesen percibir sus sueldos los funcionarios, o sus pasividades los jubilados y pensionistas. Ello suscitaría sin duda tensión social, eventualmente de porte inquietante, que presumiblemente se resolvería, al menos de facto, con el retaceo efectivo de la autonomía del ente.
Sin embargo, la ya larga historia de los entes autónomos en general, y de la banca central autónoma en particular —incluyendo en tal concepto, por supuesto, primeramente al BROU, y luego a la vez al BCU y al BROU— no nos muestran nada semejante. Lo que es mucho más significativo, prácticamente nunca nos ha mostrado divergencia entre el Ministro y el Banco. Prácticamente lo que nos muestra la historia es un equipo jugando de acuerdo con una orientación, que la suministra normalmente el Ministro, pero en todo caso un equipo.
La jerga político-periodística popular usa ese mismo término, sin duda para trasmitir ese mismo concepto: un solo equipo, un solo DT, una sola estrategia. Eso es lo que en este caso no sirve.
Es decir, para no apresurarnos: si el Dr. Batlle formula la aludida propuesta, ello implica que para él la idea de "un equipo económico" no es satisfactoria. Me ocuparé de esto más adelante. Ahora sigo refiriéndome a la dificultad derivada de que el tenor de la Constitución ya suministra al BCU independencia en altísimo grado, sólo que ella no se usa. Y esto es un problema difícil. Se puede llevar el caballo al río, pero no obligarle a beber. Se puede instalar en el Directorio de un banco central a un conjunto de personas, y decirles que son libres para gobernar la entidad, y a través de ella la moneda, cuya base está constituida por los pasivos de la entidad, en la forma que su saber y entender les dicten, pero ello no alcanza para que dejen de recibir directivas del Ministro del ramo, si eso es lo que ellos crean que deben hacer.
Y si entre nosotros ése es precisamente el caso, si los directores del BCU/BROU creen que deben integrarse a un equipo, cuyo DT es externo a su círculo, debe ser porque alguna norma lo dicta. Que no esté escrita no quiere decir que no rija. Una enorme cantidad de normas importantísimas no están escritas, pero rigen en el supremo importante sentido de que la gente las cumple.
Pues bien, tenemos al menos un diagnóstico. Lo que nos está molestando no es una omisión de las normas escritas, sino una excrecencia no querida en las normas no escritas. Lo que necesitamos en ese caso es iniciar una nueva tradición, que segregue un conjunto distinto de normas implícitas. Si esto es cierto, nos hallaríamos ante uno de esos casos bastante inusuales, en que el cambio jurídico es bueno per se. Si partimos de un nuevo estatuto, y contamos en esa partida con el liderazgo adecuado, la gente tal vez comience a creer que el Banco Central no debe formar parte del equipo económico, sino que debe estar con el equipo económico en alguna forma de relación dialéctica.
Pero no nos apresuremos. Por el momento refirámonos a la iniciativa del candidato batllista en el esbozo de arreglo institucional que él enunció. Se trataría, fundamentalmente, de que el período de la dirigencia del Banco Central fuera distinto del período presidencial. Ello implicaría poderosamente que la suerte de la moneda no se jugaría a todo o nada en cada elección. Por supuesto, la clave última de la salud monetaria está fuera del área monetaria, en el área fiscal, pero una nueva Administración heredaría, entre muchas restricciones estructurales a su voluntad de cambio, una dirigencia monetaria con la que sería imperativo tratar, entenderse, negociar. Ninguna ley ni ninguna norma constitucional puede garantizar que no habrá inflación, pero algunas pueden ayudar a reducir el peligro de inflación grave, y de paso a infundir confianza en los agentes económicos. La iniciativa que estamos comentando puede pertenecer a esa clase.
- II. ¿Y la coordinación de los distintos instrumentos?
La idea es sumamente sencilla y atractiva. Una política económica se dirige a una pluralidad de objetivos y cuenta para ello con una pluralidad de instrumentos. La consistencia de una política, según enseñó Jan Tinbergen hace unos 40 años, requiere que la cantidad de instrumentos con que la autoridad económica debe contar sea igual o mayor que la de las metas. Y, por supuesto, desde este punto de vista, para concertar todos los instrumentos, la autoridad económica debe ser una sola. Ella debe actuar conforme a un plan, que a su vez debe estar basado en un modelo o conjunto coordinado de modelos. Dentro de este esquema la independencia de un banco central no tiene ninguna razón de ser.
Este enfoque forma parte de lo que, en la inmediata posguerra, dio en llamarse la nueva economía. Pese a sus variantes, era toda de inspiración keynesiana. La idea de un banco central independiente es mucho más antigua: pertenece a la época del patrón oro. Aquélla era una época en la que los bancos centrales solían ser privados, como en Inglaterra y en Francia, y hasta solían no existir —que es como un grado superlativo de independencia respecto del gobierno— como en los EE.UU. hasta 1913 y en Uruguay hasta 1896.
El banco central tenía que cuidarse de las reservas de oro sin control de cambios y con convertibilidad de los billetes, y para ello podía manejar instrumentos tales como la tasa de descuento y las operaciones de mercado abierto. A través de ellos su acción podía determinar restricciones crediticias y alzas de las tasas reales de interés, con efectos negativos sobre los niveles de actividad y de empleo.
Hacia 1914 Keynes, ya con reputación de gran economista, encontraba la acción del Banco de Inglaterra en tal sentido intolerable. Llegó a escribir, cuando el estallido de la guerra mundial —sin sospechar la clase de holocausto que iba a producirse— que el conflicto podría ser bienvenido si su efecto era terminar con el patrón oro. La idea sobre la que el sistema reposaba —que la salud monetaria era el fin primario, sin el cual todo el edificio se venía abajo— era antagónica respecto del nuevo orden por el cual Keynes pugnó, y en buena medida lo logró, tras la segunda guerra mundial: un orden basado en la coordinación de los instrumentos fiscales y monetarios, gracias a la cual los países podrían transitar por el camino estrecho que supuestamente separaba la inflación del desempleo.
De hecho, a fines de la década de los '60 el convoy de países occidentales se precipitó catastróficamente en el precipicio inflacionario. De ahí que hoy en día algunas ideas del tiempo viejo parezcan rescatables. La independencia de los bancos centrales es por cierto una de ellas.