Hay una obra de Shakespeare que se intitula Una comedia de errores. A la historia de nuestros entes autónomos podríamos nosotros llamarla Una tragedia de confusiones.
Todo empezó con aquel mal paso que dio la República en 1917, cuando por vez primera reformó la Constitución. Anteriormente se había planteado en nuestro medio una polémica. En 1896 se creó por ley una empresa de propiedad del Estado, el Banco de la República. En 1911, por igual medio, se instituyó el Banco de Seguros del Estado. Los contrarios a esta invasión del gobierno en el área de la producción pusieron en tela de juicio la creación legal de estas empresas públicas, Pero, porque eran casi todos abogados, centraron su oposición en el lado jurídico de la cuestión. La Constitución, adujeron, no autorizaba al Estado a meterse en el comercio. Como el Estado es una persona jurídica, y éstas pueden hacer sólo lo que sus estatutos autorizan, y como la Constitución es el estatuto de la persona jurídica Estado, éste no puede fundar ni operar empresas comerciales. No advirtieron los antidirigistas lo cortas que eran las patas de su argumento, por fuerte que fuese, ya que los dirigistas no tuvieron que refutarlo sino que les bastó cercenarle el fundamento reformando la Constitución. Y a otra cosa.
De paso, sin embargo, introdujeron una segunda confusión en esta desventurada historia. En lugar de decir qué era lo que el Estado podía tener, y entre ello acciones de empresas industriales y comerciales, ensancharon el área de lo que el Estado podía hacer, y entre ello explotar empresas comerciales e industriales; sólo que para ello debía fragmentar el poder de la Presidencia y atribuir las parcelas resultantes a consejos o directorios “autónomos”; con lo que Uruguay se transformó en una curiosidad histórica: un país cuyo gobierno no era, como tantos otros, dueño de empresas, sino que las empresas eran, ellas mismas, a través de una estructura complejamente descentralizada, parte del gobierno. El verbo gobernar pasó a poseer una amplitud desmesurada: en Uruguay se gobierna desde entonces firmando un tratado o generando energía eléctrica, nombrando a un jefe de Policía o prestándole dinero a los agricultores, reglamentando una ley o fabricando lubricantes. Con la consecuencia de que todo ello se intenta realizar por los mismos medios. Esta extensión de la órbita de la burocracia a las áreas industrial, comercial y financiera, con su secuela de personal sobreabundante, a la vez que con sus medios de acción característicos en los países de herencia ibérica, o sea la obsesión por que todo se escriba y un legalismo que sólo tiene ojos para las formalidades vacías, mientras permanece ciego a los dictados del sentido común, nadie debería dudar que haya hecho una contribución sustancial a la pérdida de nivel económico que Uruguay ha sufrido en este siglo.
Las implicaciones de esta concepción global sobre la dirección de los entes autónomos son patentes. Debe haber quedado en claro que estamos ante híbridos de empresa y gobierno, empresa por lo que en último término hacen; gobierno por la forma en que malamente lo ejecutan. Consistentemente, su manejo también ha sido organizado de manera híbrida: se lo ha confiado a políticos, prohibiéndoles al mismo tiempo que hagan política mientras están al frente de los organismos. Que es como darle al lobo el cargo de pastor, a condición de que permanezca vegetariano mientras lo desempeña.
Pero no es sólo que en los hechos la política se infiltre inevitablemente en el gerenciamiento de los entes. Además, ¿qué razones pueden existir para que presumamos, en personas que se han dedicado a la carrera de los honores, además la aptitud para ser comerciantes, industriales o financistas? El dirigir empresas es por sus propios méritos una profesión, una carrera, una vocación, un medio específico de vida. No haberlo percibido se cuenta entre las equivocaciones más costosas de aquella trágica cadena de errores que comenzó en 1917.
Lo dicho, por supuesto, no excluye dos posibilidades: una, la existencia de políticos que paralelamente sean dirigentes de empresas; y la otra, la de políticos excepcionalmente dotados, capaces de desentrañar los secretos de la gerencia empresarial con gran rapidez; pero sería absurdo apostar a que las excepciones se transformasen milagrosamente en la regla. Por tanto los entes autónomos han estado condenados por su misma confusa concepción a una dirección deficiente.
¿Cuál fue el paliativo que los uruguayos encontramos para evitar que la inadecuación de los dirigentes, junto con el burocratismo de los procedimientos y el exceso de personal, liquidasen rápidamente el patrimonio de las empresas públicas? Pues es muy senciIlo, las dotamos de monopolios. Lo que no es otra cosa que conferirles la potestad de crear impuestos implícitos, con la complicidad forzosa del Poder Ejecutivo, a fin de subsidiar su ineficiencia.
Y, por si todo esto fuera poco, hemos hecho que los dirigentes de las empresas públicas operen con incentivos por completo ajenos a la actividad económica. Se les paga mal y los resultados de su gestión no influyen lo más mínimo en su remuneración. ¿Por qué, entonces, habrían de esforzarse por cumplir bien su labor, por oposición a expandir el tamaño de sus empresas, agrandar –mientras fue posible– sus plantillas de personal y promover –siempre– la inversión conspicua y dispendiosa? Pues, por patriotismo, por heroísmo, por inclinación a negar sus propios intereses en aras del bien de la República, o por cualquier otra razón igualmente bien sonante e igualmente impráctica.
¿Cuándo llegará el día en que los uruguayos nos resolvamos a desenvolver el prodigioso embrollo que comenzamos hace ocho décadas? Pues hay alguna señal de que ese día puede no estar lejano. Luis Mosca, el ministro de Economía, no ha mucho prometió enviar en breve al Parlamento un proyecto modificativo del estatuto legal de las empresas públicas. ¿Se lo remitirá realmente pronto? ¿Será el proyecto lo suficientemente radical para acercarnos al terreno de la sensatez? ¿Podrá el gobierno hacerlo aprobar? Estas y otras preguntas es natural que nos las formulemos con el corazón en la boca. En modo alguno podemos anticipar con certeza ni la bondad del proyecto ni su éxito. Pero, de todos modos, esa iniciativa será histórica. El día que se discuta la cuestión de los entes autónomos en nuestros foros políticos, inevitablemente la niebla que por 80 años ha perturbado la visión intelectual de los uruguayos comenzará a disiparse. Las vacas sagradas –los entes autónomos se cuentan entre las más desquiciantes del santo rebaño que entorpece nuestras vías de tránsito económico– no son sagradas por sus cuernos, ni por su cuero, ni por sus ubres, ni por sus mugidos. Son sagradas por lo que en ellas ponen los confusos que las contemplan. Y cuando empiecen a mirar a los entes con los ojos de la razón, se les descorrerá el velo que ahora entorpece su visión. Y entonces sus gargantas se pondrán a entonar para ellos un réquiem, en el que se mezclarán risas y sollozos.