En una situación crítica, como la que vivió el Uruguay el año pasado, ¿el gobierno debe considerarse estrictamente acotado por la Constitución, o acaso puede adoptar medidas no autorizadas en ella, que de buena fe estime imprescindibles para preservar valores esenciales para el país?
Para situarnos enfoquemos un plano paralelo. La ley prohibe a las personas quitarse la vida unas a otras. Sin embargo, si un náufrago, para salvar su propia vida, le arrebata a otro el único salvavidas disponible, condenándolo a ahogarse, la ley decide que no hay homicidio. Se acepta que el que se salva estaba, en la emergencia, en “estado de necesidad” – era su vida o la del otro– y ello “justifica” su conducta. Entonces, podemos preguntar: ¿Habrá también un estado de necesidad constitucional? ¿Existirán asimismo “causas de justificación” ante infracciones incurridas en ese máximo nivel normativo?
Mis reflexiones fueron activadas por ciertas noticias, surgidas de las recientes actuaciones de la comisión investigadora de Diputados sobre la crisis financiera de 2002, relativas al contrato que en febrero de 2002 el gobierno celebró con los accionistas del Banco Comercial, que no son el Banco General de Negocios (hermanos Rohm), es decir, con J. P. Morgan, Crédit Suisse First Boston, y Dresdner Bank; un contrato en el cual el país aportó US$ 33 y 1/3 millones y los otros tres otro tanto cada uno. El Estado se obligó, en términos que transcribo de la nota de Búsqueda de 17 de julio, p. 14, “a mantener la liquidez del Banco Comercial para evitar su caída...” De no hacerlo el Estado uruguayo quedaba obligado a restituir de inmediato los 100 millones integrados por sus cocontratantes. La decisión en cuanto a celebrar el contrato fue, según afirmó en la comisión de Diputados el ex ministro Alberto Bensión, de la entera responsabilidad del Poder Ejecutivo, acotando al mismo tiempo que el presidente del BCU, a la sazón César Rodríguez Batlle, declaró sentirse sin facultades para resolver tal cosa. Sin duda, el presidente del Banco Central no tenía autoridad para ello; pero –y ésta es la pregunta que me inquieta– ¿disponía de ella en mayor grado el presidente de la República?
Una respuesta afirmativa plantea enormes dificultades. Este artículo no está destinado a demostrar que ellas son insuperables, lo que sería demasiado fácil. Lo que me interesa es inquirir sobre el ser de la Constitución en nuestra sociedad. ¿Qué valor le atribuyen los ciudadanos? ¿Se trata de algo que ya no les importa, o tal vez han cobrado vigencia teorías que otorgan a la Ley Fundamental una flexibilidad presuntamente necesaria en la dura realidad en que vivimos? Creo que el ejemplo elegido es bueno, porque, fuera de dudas, el presidente y su ministro se vieron a sí mismo ante una situación límite. La citada nota de Búsqueda le hace rememorar al ministro “innumerables reuniones” con el presidente sobre el tema, así como le hacen pronunciar estas tremendas palabras: “...de ninguna manera podíamos dejar caer al Banco Comercial”. Y ello pese a reconocer, simultáneamente, que “los hechos pudieron más que nosotros”
Hay que comenzar considerando la salida institucional, por más que los actores del drama no parezcan haberla tenido presente. La Constitución prevé las situaciones límite, básicamente dentro de la expresión “conmoción interior”, ante la cual permite la adopción de medidas excepcionales, más allá de las autorizadas textualmente por la Carta. Si la caída del Comercial hubiera sido capaz de provocar una “conmoción interna”, pienso que, sin lugar a dudas, recurriendo a las medidas de emergencia, la firma del contrato habría respetado la Constitución. ¿Por qué el presidente desdeñó este expediente? Tal vez porque el aviso a la Asamblea General, preceptivo, en primer término habría abierto la puerta a la negativa parlamentaria (algo a mi juicio improbable) y frustrado la confidencialidad de la transacción. De no haber sido ésas las causas habría que creer en un consenso tácito dentro del mundo político, para dar por tácitamente derogadas las "medidas prontas de seguridad" tras el ejercicio postrero de ellas por Jorge Pacheco Areco
Dado que, de hecho, la Constitución fue ignorada, es preciso inquirir si existe fuera del ámbito jurídico positivo alguna teoría que salve al presidente de un cargo de flagrante violación de la Carta. Sin contar con el descarte de la forma de ente autónomo para un banco público, que parece estar de moda, se violaron de diversas maneras los artículos 188 y 189, al crear una empresa pública sin autorización parlamentaria, con mayoría de los capitales privados, y con la asunción ya mencionada de eventuales obligaciones sumamente gravosas para con los socios, incluyendo (potencialmente) la devolución de todos los depósitos adeudados por el banco, a fin de que no cayera, y en su defecto el pago de US$ 100 millones a los mismos, pérdida a la cual habría que agregar la ya mencionada de US$ 33 y 1/3 millones, todo ello sin autorización presupuestal alguna, y la consiguiente violación adicional de la Constitución. El despilfarro de las reservas del BCU, más la asunción de una obligación aun impaga de US$ 100 millones, ¿bajo qué rubro los ponemos? El de una apuesta fracasada a salvar el país con todo el peculio de la Hacienda Pública y algo más, ¿podría clasificarse simplemente bajo el rubro “mala suerte”? ¿Y a otra cosa?
Pienso que el convencimiento general de la buena intención del primer mandatario, junto con la convicción del profundo dolor que la débacle tiene que haberle significado, generará toda la comprensión necesaria para que la sangre no llegue al río; pero entonces, la Constitución, ¿qué viene siendo? ¿Cuál es el sistema jurídico que nos rige? ¿No habrá que concluir que vivimos bajo una dictadura absoluta, que funciona pacíficamente a condición de que el mundo político no detecte intenciones aviesas en el dictador? Temo que las palabras “dictadura” y “dictador” resulten chocantes para la mayoría, en tanto nadie haya disuelto el parlamento y no pueda identificarse un determinado episodio como “el golpe de estado”. Pero me declaro incapaz de encontrar una terminología sustitutiva que me permita aludir a un sistema de gobierno en que las intuiciones y deseos del titular del poder no se hallen sujetas a una ley superior, cuya contravención por tanto acarrease consecuencias gravosas para el infractor
Pienso además que ha llegado el momento de sincerarnos con respecto a nuestra Carta Fundamental. Diría que lo único que está vigente de verdad en ella es la fecha de los cambios de los gobiernos nacional y locales, el régimen de votaciones, las competencias del Tribunal de Cuentas, los plazos para interponer los recursos administrativos, y otros asuntos de parecida importancia. ¿No sería oportuno contemplar una reforma constitucional diferente? No destinada a que la colectividad decida lo que prefiere que ella contenga, sino simplemente para que el cuerpo electoral determine qué es lo que está vigente en la actualidad, y qué lo que ha caído en desuso.