Hace doscientos años Adam Smith sentó el principio fundamental sobre la distribución de las cargas públicas. En La riqueza de las naciones escribió: “Los súbditos de cada estado deben contribuir al mantenimiento del gobierno tan cercanamente como sea posible en proporción a sus respectivas capacidades”. Sus capacidades, se sobreentiende, para llevar a cabo tal aporte, para contribuir a aquel fin; sus “capacidades contributivas”, como suele decirse en la actualidad, con una locución de directa inspiración smithiana.
Tal vez al lector le parezcan obvios los fundamentos de este principio. La cosa, sin embargo, es algo más compleja de lo que una primera ojeada revela. El valor justicia distributiva, que es el que en el primer momento se deja ver, no es el único que está enjuego. También lo está el de la neutralidad fiscal, que es un valor de eficiencia económica. Todo esto resultará más claro si nos alejamos un momento del tema, a fin de cobrar perspectiva.
LA FINANCIACION DEL GASTO PUBLICO
El primer punto a examinar consiste en determinar qué se entiende por “el mantenimiento del gobierno” en la fórmula de Smith recién citada.
Una respuesta usual consiste en decir que se trata de procurar dinero a la Tesorería para que ésta pueda subvenir a los gastos públicos. Esta forma de ver las cosas es inadecuada porque apunta hacía una triple fuente de medios financieros: los impuestos y otros tributos (en adelante hablaremos simplemente de “impuestos” en un sentido amplio, que abarque las tasas y otros tributos no impositivos); los empréstitos; y el recurso al crédito del Banco Central, lo que a veces se llama “finanzas inflacionarias”, o sencillamente “inflación”. Como veremos, resulta más significativa una división en sólo dos clases.
Pero entretanto, la presentación que acabamos de hacer de la tercera fuente de financiamiento ha de sernos útil. En nuestros días el gobierno, que abarca el Banco Central –y por lo tanto se vuelve apropiado consolidad las cuentas de éste con las de la Tesorería puede crear dinero y solventar así sus gastos. La pregunta entonces deviene: ¿por qué el gobierno se toma el trabajo de colocar los valores que emite, cuando le basta con hacer funcionar la máquina impresora de billetes? Indudablemente –ya sin duda el lector se nos ha adelantado a contestar– lo hace para preservar el valor de la moneda, que se depreciaría rápidamente si el gobierno la volcase en grandes cantidades al mercado sin haberla detraído previamente de manos de quienes se la procuran vendiendo bienes y servicios.
Si éstos –vendedores en el mercado– fueran a la vez los únicos que acudiesen a él como compradores, tendríamos con toda evidencia un poder de compra equivalente al valor del total de los bienes y servicios ofrecidos. Imaginemos ahora al gobierno, comprador gigantesco que insiste en llevarse algo así como el 20% de los bienes y servicios finales que llegan al mercado compitiendo con aquéllos gracias a su maravillosa máquina impresora capaz de proveerle de billetes flamantes en cantidades ilimitadas y nos será facil comprender que en esa hipótesis los precios se irían a las nubes, y el valor del dnero por lo mismo se iría al diablo.
(*) La mayor parte de las transacciones que se llevan a cabo en el mercado se realizan sobre bienes y servicios intermediarios, cosas como materias primas y combustibles, que se transforman a través de sucesivas etapas hasta transformarse en bienes finales, de consumo y de capital. La producción total de una economía en un período determinado equivale al valor de los bienes finales producidos en el mismo lapso (salvo por la diferencia e nmáse o menos de las existencias acumuladas) sencillamente porque el valor de cada bien final es igual al valor agregado en cada una de las etapas de su elaboración, inclusive por los servicios de transporte, intermediación, financiamiento, seguros, etc.
Ahora captamos mejor el sentido de la actividad del gobierno llamada a procurarse recursos financieros. De lo que se trata en último término no es tanto de conseguir dinero –el gobierno después de todo puede imprimirlo– sino de privar de él a las demás unidades, empresas y consumidores, para que el total de las demandas que acuden al mercado sean compatibles con el total de las ofertas que se vierten en él. Dicho de otro modo: se trata de hacer lugar en el mercado para el gigante, no fuera a ser que éste, con su pantegruélico apetito, y sin la compensación de la forzada frugalidad de los demás, terminase causando un colosal estropicio.
A riesgo de fatigar al lector nos detendremos algo más a observar el mismo objeto, ahora desde una perspectiva más cercana. ¡He ahí el gigante!. Vedlo, está gastantdo dinero (a manos llenas, dicho sea de paso); aguzemos la mirada para apreciar en qué lo hace.
Vemos ante todo que compra los servicios de una enorme cantidad de personas, desde los más encumbrados jerarcas de la Administración hasta numerosos trabajadores manuales, ocupados de reparar los caminos, mantener el aseo de las ciudades, y cosas por el estilo, pasando por magistrados y legisladores, soldados y policías, médicos y enfermeras y una portentosa cantidad de empleados de escritorio. A todos ellos es preciso además proveerlos de recursos materiales: locales y mobiliario; papel y tinta; máquinas de oficicina; luz y teléfonos; uniformes y armamentos; medicinas y material quirúrgico; alimentos; laboratorios y estaciones de experimentación agrícola; y una nómina de bienes mucho más extensa aún, que el lector podrá completar sin dificultad.
Pues bien, a todas estas personas, provistas de sus respectivos recursos materiales, nuestro gigante, que es un ser esencialmente desinteresado, los pone a trabajar con el fin de satisfacer gratuitamente necesidades comunitarias tales como la defensa de las fronteras nacionales, el orden interno, la justicia, la preservación de la salud pública, la educación, y muchas otras; algunas que por naturaleza sólo pueden ser satisfechas mediante servicios gratuitos y otras, en cambio, que podrían satisfacerse a través del mercado, por tener los sevicios respectivos destinatarios identificables, pero que, por distintas razones (algunas mejores que otrs) opta el gestor de la gigantesca empresa por mantenerlas dentro del mismo esquema de las primeras. Es preciso, en consecuencia, privar al resto de los integrantes de la comunidad de suficiente poder de compra como para liberar los recursos necesarios para mantener al ejército de funcionarios –estos más que ninguna otra cosa es mantener al gobierno– sus respectivas provisiones; más concretamente: dotarlos de los recursos materiales requeridos para el cumplimiento de sus funciones. El costo en dinero del funcionamiento del aparato estatal no es pues más que la expresión del costo real, en términos de bienes y servicios, que para la comunidad aquél representa.
Pero esto no agota el gasto del gigante. Además de verlo desembolsar fondos para satisfacer necesidades que son, o que él opta por considerar, colectivas, nuestra observación nos lo muestra entregando fondos en gran cantidad a personas que no le dan a su vez contemporáneamente ni bienes ni servicios de clase alguna. Decimos a propósito de ello que se halla entregado a efectuar transferencias, y entre éstas distinguimos claramente dos clases: las jubilaciones y las pensiones por una parte, y por la otra parte los subsidios. Aquí no vemos al gobierno puesto a satisfacer necesidades de la comunidad, sino a mejorar, por una variedad de razones (unas mejores que otras) la condición de algunos individuos, lo que les permitirá incrementar sus compras de bienes y servicios. Y una vez más será preciso privar a otros del poder de compra respectivo, si es que ha de tratarse de preservar el valor de la moneda.
IMPUESTOS Y EMPRESTITOS
“Financiar” el gasto público, ya consista en la compra de bienes y servicios– tanto con fines de consumo como de acumular capital– ya se trate de transferencias, no consiste en el fondo, pues, en otra cosa que inducir en la población una abstención de gastos conmensurable con la erogación total del gobierno. Y esto el gobierno no tiene más que dos maneras posibles de hacerlo: o bien conseguir que el público le preste dinero (absteniéndose por lo tanto de gastarlo para sus propios fines o de prestárselo a cualquier otro) o alternativamente privándole de una parte de su riqueza mediante el ejercicio de su poder soberano. (Deliberadamente no decimos “obligándole a que le entregue dinero”, por razones que más adelante quedarán explícitas).
Ya podemos extraer algunas consecuencias de lo que antecede. La primera es que la esencia del impuesto es el sacrificio de un consumo o una acumulación privados. En el caso del empréstico se configura un sacrificio análogo (en este caso es el sacrificio de un consumo o una acumulación real acompañados de una acumulación financiera privadas), Aquí el suministrador de fondos recibe algo a cambio de su sacrificio, mientras que en el impuesto no recibe, él personalmente, nada; pero ese algo que recibe el tomador de títulos de deuda, es una promesa de renta y reembolso futuros. Por lo tanto en el presente ambos sacrificios, si bien uno es voluntario y el otro coactivamente impuesto, coinciden en la misión de “hacer lugar” para el gobierno en el mercado; es decir, de compatibilizar en él la demanda del gobierno con las demandas privadas y ambos con la parte de bienes y servicios.
La segunda conclusión no es más que un corolario de la primera. Si no hay más que dos maneras posibles de inducir la abstención de gasto del sector privado, una voluntaria y una coactiva –el empréstico y el impuesto– en la clasificación tripartita de empréstito, impuesto e inflación, la tercera categoría sobra, y debe ubicarse dentro de una de las otras dos. Por eliminación –la inflación no se parece al empréstito– es fácil colocarla entre los impuestos. La inflación se distingue de los impuestos típicos en cuanto ella no implica una relación jurídica entre el Fisco y los contribuyentes, en mérito a la cual éstos estén obligados a efectuarle pagos a aquél. Pero posee la común con los demás impuestos de representar una detracción de la riqueza del público, capaz de inducir en él una abstención conmensurable del gasto de consumo y de capital.
Los efectos redistributivos de la inflación se han destacado tanto – redistribución entre acreedores y deudores, entre empresarios y trabajadores, entre la ciudad y el campo– que hasta hace poco había quedado oculto el hecho de que, aparte de redistribución, la inflación opera como pérdida neta de riqueza. El dinero se deprecia en los bolsillos de los consumidores, en las cajas de las empresas, y en las cuentas bancarias de unos y otros: he aquí como se induce en el público el sacrificio que faltaba, luego de cobrados los otros gravámenes y de colocados los emprésticos, para “hacer lugar” a un volumen dado de gasto gubernamental.
La tercera conclusión es también un corolario. Si todo gasto público implica un sacrificio privado, este sacrificio es de alguien, y ese alquien es un ser humano. Las personas jurídicas no son capaces de sacrificio, así como tampoco pueden gozar de los bienes. Si una empresa paga un impuesto, un conjunto de hombres y mujeres experimentan la privación consiguiente: o los dueños de la empresa, o los consumidores de sus productos, o sus empleados. Si el Fisco deja de cobrar un impuesto– porque la ley establece una exención, o porque la Administración juzga que los obligados no están en condiciones de pagar –el que hace el sacrificio no es el Estado, esencialmente incapaz de sacrificarse, sino los contribuyentes a quienes se desplaza la carga. Y recuérdese que siempre se desplaza a alguien, si no a otro, entonces a los tenedores de dinero, contribuyentes del impuesto inflacionario (excepto si la exención o la abstención de cobrar se compensa con una reducción neta del gasto público).
La cuarta y última conclusión: si el sacrificio o costo que representa el gasto público se distribuye (excepto en la medida en que se recurra al empréstico) entre la población en atención a una variedad de índices de riqueza y otras consideraciones, cada cual va a condicionar sus actividades y la composición de su patrimonio de manera de reducir todo lo posible el sacrificio que deba soportar. El subsidio por su parte, va a operar el efecto exactamente inverso.
JUSTICIA Y NEUTRALIDAD FISCAL
Ahora estamos en condiciones de apreciar la doble vertiente del pensamiento de Adam Smith que citábamos al principio.
En primer lugar, como es natural, se trata de distribuir el sacrificio equitativamente; no necesita encarecerse que cuando todos contribuyen a soportar las cargas públicas en la medida de sus respectivas capacidades económicas se promueve la justicia.
¿Cómo se revela la capacidad contributiva de cada uno? Básicamente, no hay sino dos maneras: a través de la riqueza y a través de la renta. Por supuesto, es posible recurrir también a una conbinación de ambos criterios, como forma ecléctica de superar las dificultades que plantea una adecuada definición, a los fines fiscales, tanto del stock de riqueza del contribuyente (patrimonio neto) como de su ingreso (flujo de bienes y servicios de que él ha dispuesto durante el año fiscal y cuyo consumo habría dejado intocada su riqueza). Las definiciones legales del ingreso pecan por lo general por no tener en cuenta las satisfacciones que el contribuyente deriva de su acervo de bienes duraderos (renta del capital del consumidor, que el impuesto a la riqueza grava) y las del capital o patrimonio neto por no tomar en cuenta el capital humano que representa la capacidad de trabajo del contribuyente (cuya renta se grava en el impuesto a los ingresos). como las definiciones tóricamente satisfactorias suponen considerables dificultades prácticas, una combinación de ambos sistemas de tributación puede confiar en escapar a los inconvenientes extremos de los géneros de dificultades apuntados.
En el saber convencional de nuestro tiempo suele reconocerse que los impuestos a la riqueza o a la renta, cuando se aplican a la totalidad de la fortuna o el ingreso de cada persona física, deben ser progresivos: es decir, que cuando aumenta la base del impuesto (renta o patrimonio) el monto de aquél debe crecer más que proporcionalmente. Esta tesis se apoya en la premisa de que una renta o un patrimonio netos muy exiguos no representan en realidad ninguna capacidad contributiva, y de que el sacrificio que supone la privación de un porcentaje dado de la renta desciende a medida que ésta o el capital aumentan. Lo que nadie sabe es cómo pueden cuantificarse estas atractivas apreciaciones, y de hecho lo que hoy observamos en la mayoría de los países de Occidente bajo el rótulo de imposición progresiva no constituye realmente una tentativa de distribuir la carga impositiva con equidad, sino más bien de operar redistribuciones de la riqueza en gran escala.
Un método de imposición semejante al de la renta, con imperfecicones sensibles pero también con ventajas de gran significación práctica, es el impuesto al gasto, cuya forma más perfeccionada es el impuesto al valor agregado. Este no está ciertamente lejos de ser un impuesto proporcional a la renta, ya que la base se aproxima mucho (o al menos se aproximaría mucho a no ser por las exenciones que lo complican) a la renta nacional, mientras que el costo de recaudación, para la Administración, pero sobre todo para el contribuyente, es infinitamente menor.
Un sistema impositivo fuertemente centrado en algunos de estos métodos de imposición probablemente lograría acercarse razonablemente al ideal de Adam Smith. Distribuiría tan equitativamente como fuera posible la carga real representada por la actividad financiera del gobierno; pero eso no es todo: además permitiría que los mercados cumplieran con su función fundamental de asignar los recursos productivos con que cuenta el país.
Este punto de vista implica aceptar que un sistema de mercados libres representa el método más eficiente para asignar recursos escasos y versátiles entre sus distintas aplicaciones posibles. Esta tesis ocupó el centro de la obra de Adam Smith, y sus seguidores de la escuela clásica y neoclásica hicieron en realidad poca cosa más que apuntalar la misma conclusión con mayor solidez y rigor.
Hoy en día reina en ese sentido, entre la profesión de los economistas no marxistas un consenso básico, que abarca a monetaristas y keynesianos. Sólo en la periferia profesional, fuera realmente del palio académico, se cuentan algunos disidentes.
Pero en la actividad legislativa práctica, especialmente en nuestro país, las cosas son muy distintas. O bien las virtudes del sistema de mercados libres como asignador de recursos no se reconocen o bien se omite extraer el corolario evidente, que dice que la interferencia del Fisco en ese mecanismo es indeseable.
UN SISTEMA DE INTERVENCIONISMO FISCAL
De hecho, no sólo tenemos en este país un ordenamiento impositivo sensiblemente alejado del ideal de neutralidad fiscal, sino que, en la estimación de la mayoría, pocos objetos suscitan mayor aprobación dentro de este ámbito que un impuesto enderezado, a la vez que a financiar el gasto público, y tal vez más aún que a ello, a surtir efectos económicos; a alterar el complejo de incentivos y costos que surge del sistema de mercados, y por lo tanto a modificar el comportamiento de los sujetos económicos, consumidores y empresarios, ahorristas e inversores. “Es un impuesto finalista, no fiscalista” dicen los partidarios de un determinado tributo, y al decirlo parecen juzgar que ello debería cerrar la discusión: ¿Es que alguien puede resistir –es cómo si se preguntaran– la seducción de un gravamen que en realidad lo que procura no es privarlo a usted de su dinero, sino encaminarlo por la senda del interés nacional?
El ejemplo más típico de impuesto finalista está dado por el IMPROME, el impropiamente llamado “impuesto a la productividad mínima exigible” que ocupa el centro de la tributación al agro en el Uruguay. El tributo grava la producción ficta que las autoridades estiman como mínimo rendimiento razonable de una explotación pecuaria para cada categoría de tierra. Cuanto más se produce, menos se paga en términos del producto. El tributo constituye por ello indudablemente un estímulo interesante para el cultivo más intensivo de la tierra; pero surgen algunas dificultades.
Si el sistema es bueno, ¿por qué restringirlo al agro? En la industria podría consistir en un impuesto al capital, que sustituyera el impuesto a las ganancias, y podría constituírse por tal virtud en un estímulo poderoso de la eficiencia. Pero con un inconveniente: en las coyunturas contractivas, cuando muchas empresas pierden dinero, un impuesto de esa clase se volvería sumamente gravoso. La perspectiva de tener que enfrentar abultadas cuentas impositivas en años en que se sufren pérdidas se transformaría en un grave riesgo, capaz de desestimular apreciablemente la inversión.
Pero, ¿no ocurrirá otro tanto en el agro? El año pasado el IMPROME parece haberse pagado en muy escasa proporción. El hecho es también que la mayoría de los establecimientos no generó una renta suficiente para cubrir la erogación fiscal. El resultado de un impuesto a las rentas fictas, cuando las rentas reales son nulas o negativas, es una descapitalización, en la instancia atemperada por la tolerancia de la autoridad recaudadora. Un método indeseable, si los hay, de conseguir un resultado conveniente.
Y por otra parte: ¿no implica ese dualismo impositivo, que grava a la empersa agropecuaria por métodos absolutamente distintos de los que se usan para la empresa urbana, no implica cavar un abismo entre dos sectores de la misma economía? ¿Acaso no deseamos que los recursos –el capital y la capacidad gerencial sobre todo– puedan transferirse fluidamente de un sector a otro?
Pero esto está lejos de ser todo. Hay que preguntarse ¿por qué el agro está tan necesitado de un impuesto finalista?; ¿por qué es a tal punto esmirriada la inversión agropecuaria, que es preciso que el Fisco azuce a los productores para que lleven a cabo una explotación más intensiva, esgrimiento el impuesto como una picana?
La respuesta es que el régimen fiscal es el principal responsable de la exigüidad de la inversión incorporada a nuestro campo. Una fuerte imposición recae desde hace muchos años sobre el producto bruto de los establecimientos, y su efecto no es otro que el de abatir el valor de la tiera. Y siendo barata la tierra, siguiendo un principio archiconocido se combinan grandes cantidades de ésta con pequeñas cantidades de capital, por el que (con excepciones que apenas confunden el cuadro) los productores deben pael precio de mercado.
Quiere decir que el IMPROME luciría por de pronto menos atractivo si el propio régimen impositivo no estuviera distorsionando el sistema de precios relativos.
¿A qué nos referimos? ¿Qué impuestos son los que deprimen el valor de la tierra? En primer término, los impuestos a la exportación de productos agropecuarios, las detracciones y retenciones y otros gravámenes menores que recaen sobre el valor de la producción bruta rural o su comercialización. Afortunadamente, el tiempo de estos impuestos –largo y funesto tiempo– parece haber transcurrido ya definitivamente. Pero quedan otros.
LOS IMPUESTOS OCULTOS
Esos otros impuestos no son fáciles de ver. Hay en nuestro sistema fiscal una infinidad de impuestos y de subsidios ocultos. Y si en serio se quisiera un día poner orden y racionalidad en la política económica, una de las primeras tareas a cumplir tendría que ser la de sacar a la luz del sol todas esas transferencias escondidas.
Ya hemos hablado del impuesto inflacionario, pero a propósito de los tributos ocultos no podemos dejar de mencionarlo nuevamente. El impuesto inflacionario ha constituído en los últimos años de lejos la principal fuente de recursos para el Fisco. En la década 1965-1974 éste recaudó más por este concepto que por todos los tributos percibidos a través de la Oficina de Impuestos a la Renta, que incluían el impuesto al gasto, invariablemente la principal fuente de ingresos entre los tributos visibles, y todos los impuestos a la renta y todos los impuestos al capital. El impuesto inflacionairo le rindió al gobierno 8% más en el decenio que toda esa impresionante colección de tributos.
Además está el impuesto implícito a los alquileres, que sirve para financiar el subsidio a los inquilinos. El gobierno urguayo quiere que la gente viva en mejores viviendas de las que podría procurarse en un mercado libre, y no se le ocurre mejor solución que la de subsidiar a los inquilinos con un impuesto sobre los propietarios, en lugar de hacerlo mediante un gravamen sobre toda la comunidad. El resultado no sólo es injusto, sino también ineficiente. Los propietarios abandonan la inversión en casas y tratan de no alquilar las que ya poseen: la escasez de viviendas es la némesis práctica que persigue al legislador que se aparte de los principios justos.
Pero nos hemos alejado de nuestro tema central. Queríamos identificar los demás gravámenes que deprimen el precio relativo de la tierra. Es curioso: no se trata de tributos a la exportación –que ya hemos visto que surten ese indeseable efecto– sino de gravámenes a la importación. Son los recargos cambiarios, y los derechos aduaneros, y los proventos portuarios, que encarecen sobremanera las importaciones, al punto de volver prohibitiva la de la mayoría de los productos terminados, prácticamente la de todos los bienes producidos por la industria liviana y algunos (el caso de los vehículos automotores salta a la vista) de los de la industria pesada. Ello hace quo el tipo de cambio de equilibrio –el que balancea los pagos externos, como puede decirse que ocurre con el actual tipo comercial– sea mucho menor que el que habría equilibrado la balanza de pagos con barreras protectoras razonables. Si la altura de la muralla proteccionista que nos rodea fuese progresivamente reducida, y se dejase flotar libremente el peso, el resultado sería que el tipo de cambio subiría considerablemente en términos de los demás precios. Las importaciones serían más caras, lo que reportaría a los productores nacionales una protección sustitutiva.
Pero lo típico del caso sería que el incentivo a los exportadores desempeñaría un papel muy importante en el establecimiento del nuevo equilibrio. Este comportaría niveles mucho más elevados tanto de exportaciones como de importaciones. Entretanto esto no suceda podemos concluir que los exportadores están pagando un impuesto oculto –el impuesto cambiario, cuyo producido se usa para financiar un subsidio, igualmente oculto, a los importadores y a los consumidores domésticos de bienes exportables.
COMPLICACIONES INNECESARIAS
De modo que la justificación del IMPROME como impuesto finalista en gran medida depende del mantenimiento de un régimen de importación que erosiona los incentivos naturales a la inversión agropecuaria.
Es una complicación característica del régimen dirigista que nos aflige. Un grupo de impuestos crea el problema y entonces se necesita otro impuesto más para resolverlo o para atenuar los efectos más desfavorables de aquéllos.
A veces un subsidio se necesita con igual finalidad. El gobierno impone a la producción agropecuaria tributos que desincentivan el uso de fertilizantes y luego los subsidia para compensar aquel efecto. ¿No sería más sencillo eliminar el impuesto y el subsidio a la vez, al menos aquél por el monto de éste?. Parece evidente, pero no es así como razona el dirigismo.
Otras veces el gobierno se acuerda de la ortodoxia económica y dice: “Vamos a eliminar el subsidio a las exportaciones (reintegros); los subsidios son indeseables, porque interfieren con los mecanismos asignadores de recursos del sistema de mercados”. ¡Un momento!. La primera interferencia fue del régimen fiscal, o fiscal-cambiario, y el subsidio no hace sino compensar algunos de los efectos del impuesto implícito en la sobrevaluación de la moneda nacional. Las actividades intensivas en capital y mano de obra, que no utilizan en medida apreciable, un factor a quien sen posible trasladar el impuesto cambiario, encuentran imposible acceder a los mercados mundiales. El subsidio es el único remedio, entretanto rija el impuesto cambiario, contra la monoexportación de materias primas. Una complicación indeseable, por descontado, pero menos deseable aún es simplificar por la mitad.
La simplificación que se requiere tiene que ir a fondo, extraer a la superficie los gravámenes y subsidios ocultos, eliminar las medidas que se compensan recíprocamente y, en definitiva, reestructurar el orden impositivo nacional conforme al principio sentado por Adam Smith hace dos siglos, que en mala hora permitimos se eclipsase en nuestra memoria.