Los legisladores son “representantes”. Específicamente, entre nosotros, se llama así a los que integran la Cámara baja, pero es cierto de todos. Las palabras “mandatario” y “diputado” significan lo mismo. Pero, ¿a quiénes representan? ¿A los electores que los nombran o a los partidos que los proponen? Hace poco un diferendo entre Tabaré Vázquez y Danilo Astori puso el tema sobre el tapete y ha de servirnos como ejemplo. El problema ha tenido una solución práctica, pero ella no nos concierne a nosotros. Por el contrario, el punto en discusión es de alcance universal y de mayor interés en una democracia.
Valgámonos del ejemplo citado. Vázquez se afilia a la tesis de que los legisladores representan a sus respectivos partidos. De una manera tajante, porque la acción partidaria puede, conforme a ella, nada menos que impartirles un mandato imperativo en cuanto a lo que deben votar en cámaras, sobre cualquier asunto al cual el partido –a través de un órgano competente– le haya atribuido carácter político. Vendría a sostener Vázquez que la misma libertad de expresión de los legisladores cesaría ante el pronunciamiento del órgano partidario, con la consecuencia de que éste podría declarar al diputado o senador rebelde incurso en violación de la carta del partido y aplicarle, ella misma o algún otro de sus órganos, alguna clase de sanciones, incluso, si ello dispusieren los estatutos, la de expulsión.
Esta postura del presidente del FA encuentra serias dificultades en la Constitución. En su artículo 82, inciso 2°, establece: “(La soberanía de la Nación) será ejercida directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección iniciativa y referéndum, e indirectamente por lo Poderes representativos…”. La soberanía, que es la autoridad máxima por definición, incumbe, pues, al Cuerpo Electoral, o sea a la ciudadanía, la cual puede ejercitarla directamente, en las instancias que la Carta enumera, o indirectamente por medio de los “Poderes representativos”, que son el Poder Ejecutivo –del cual el Presidente de la República suele ser aludido como “primer mandatario”, es decir, el mayor representante de la ciudadanía– y el Poder Legislativo.
Por tanto no puede caber duda de que los legisladores representan a los ciudadanos, y no a los partidos políticos. La Constitución no deja al respecto ningún resquicio para la duda. Ello excluye terminantemente la posibilidad de que los partidos puedan emitir mandatos imperativos sobre cómo votar en las cámaras o restringir su libertad de expresión. Esto es así por donde se lo mire. La Constitución dice así: “Los Senadores y los Representantes jamás serán responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones” (artículo 112). Eso significa que ni pueden ser juzgados por dichos votos y opiniones y que ni siquiera el Poder Legislativo podría dictar una ley que los responsabilizase por la emisión de determinados votos y opiniones. La libertad de conciencia de los legisladores en todo sentido es, por lo tanto, uno de los valores fundamentales que nuestra Ley Fundamental ampara, y ningún estatuto partidario podría atentar contra ese valor sin incurrir en violación del orden público constitucional y, consiguientemente, en la nulidad de sus disposiciones transgresoras al respecto.
Nos resta inquirir qué significa representar a los ciudadanos. Éstos no suelen poseer medios para definir con precisión sus posiciones colectivas ante cualesquiera cuestiones, de modo que la posibilidad de que el electorado pretendiese imponer a sus representantes un mandato imperativo prácticamente no se plantea. El concepto de representación, en consecuencia, refleja el significado de la elección, por la cual debe presumirse que la ciudadanía ha nombrado como sus senadores y diputados a determinados miembros de la comunidad porque, conociéndolos, están mayoritariamente convencidos de que serán, entre todos los candidatos, aquellos más aptos para compartir sus ideas y sentimientos, así como más imbuidos de sus intereses colectivos en el ejercicio de sus funciones. No puede discutirse que la elección de los legisladores por circunscripciones es mucho más apropiada para reflejar el concepto político que nos interesa, en comparación con el método de representación proporcional, pero el concepto de representación en sí mismo se halla de tal manera consustanciado con las tradiciones republicanas universales y con nuestros propios textos constitucionales, que la comprobación de una innegable discordancia con él de nuestro sistema electoral luce más bien como motivo para que repensemos el sistema electoral, antes que para que nos apoyemos en él para inferir el recto sentido de la representación.
No obstante lo dicho anteriormente, la historia universal nos muestra algunos casos de discrepancia entre la postura de un parlamentario y el sentir de sus electores, unidos en excepcional consenso. La instancia más famosa en tal sentido se suscitó en Inglaterra, durante la guerra de independencia de sus colonias americanas. Como la mayor parte de la población de la isla, los electores de la ciudad de Bristol apoyaban sólidamente la decisión de su monarca, Jorge III, de someter a sus súbditos de allende el océano por la fuerza, e imponerles el pago de impuestos contra los que se habían alzado invocando el principio constitucional de “ningún impuesto sin representación”. Al mismo tiempo, su diputado en la Cámara de los Comunes, Edmund Burke, formaba parte de una minoría que defendía la causa de los colonos, por considerar que la justicia estaba de su lado. En 1774 Burke, uno de los más eminentes pensadores dentro de la tradición democrática liberal, dirigió a sus electores de Bristol un discurso que contiene la doctrina más recibida dentro de esa tradición. Comenzó admitiendo que sabía que la actitud de sus electores difería de la suya, a la vez que se contaban entre sus deberes el mantener un estrecho contacto con ellos y seguir sus opiniones con atención y respeto. Sostuvo, sin embargo, que ello no implicaba el sacrificio de su propia conciencia. Les debía, expresó, no sólo su diligente esfuerzo sino también la honestidad de su juicio, el cual estaría traicionando si optara por la opinión de ellos en lugar de la suya, sometiéndose a la idea de un mandato imperativo totalmente extraña a la constitución de su país.
Burke remató su famosa alocución llamando la atención de su público al hecho de que el parlamento no es un congreso de embajadores al servicio de intereses mutuamente diferentes y hostiles, sino una asamblea deliberativa de una sola nación, dispuesta a usar la razón universal en busca del bien común a todos.
Como les expresaba al comenzar, el diferendo entre Vázquez y Astori no es en sí mismo el verdadero tema de este artículo, ni lo es su desenlace, en el que el segundo votó contra su convicción, pero con la importante salvedad de que habría hecho lo contrario si su sufragio hubiese sido decisivo, ni su secuela con la liberación de Astori para votar un proyecto de la coalición de gobierno, según se manifestó, para evitar divisiones internas. Buen fin, hagámoslo constar de todos modos, pero no tan bueno como habría sido el reconocimiento de la libertad de conciencia de cualquier legislador en el cumplimiento de sus funciones, como implícitamente nuestra Constitución, según he intentado demostrar hoy, lo impone.